国民政府救难机制研究——以抗战时期为例.pdfVIP

第 24卷 第 4期 2003年 7月 零陵学院学报 Journ al of Lingling University Vl01．24No．4 Ju1．2003 国民政府救难机制研究 以抗战时期 为例 蔡勤 禹 (华东师范大学 历史系， 上海 200062) 摘 要：灾难 降临不仅对人 民的生存是一种极大的威 胁，同时也是对政府应急机制的一种考验。揆诸抗战时期， 面对成千上万的难民，国民政府在救济目标与原则、救济机 构及救济政策上积极应对，力争将这一社会问题转化为抗战 的有利因素，将难民转化为人力资源，为争取抗战胜利和推 动民国社会救济事业的发展和社会保障体系的构建，起到了 积极作用。 关键词：难民；国民政府；救 中图分类号： K265．2 文献标识码： A 文章编号：1671—9697(2003)04—0146—04 近代中国多灾多难 ，内战不断，外患尤重。每次战争都 造成大批难民，难民潮在近代中国一波未平，一波再起。其 中规模最大、人数最多的一次难民潮是八年抗战时期。有学 者估计此次难民潮至少有6000万人，约占全国人口的 1 4％ 略弱。Ill(p 。 面对如此庞大的难民潮，国民政府原有的救 济机制不堪重负，迫切需要一种新的救济机制来削弱这种灾 难，减轻由此带来的对抗战的不利影响，就成为国民政府面 临的一个无法回避的问题。 一 、 救难目标与原则 抗战烽火燃遍全国后，难民潮也随之汹涌而至。国民政 府从有利抗战的目标出发，开始了中国近代历史上规模最大 的一次难民救济运动。 1、救济 目标 与常时救济弱势群体不同，国民政府认为要增加抗战胜 利的筹码 ，必须把庞大的难 民群体整合起来 ，加以组织训练 ， 使潜在的战争资源和抗战力量转化成现实的资源和力量。为 此，国民政府在 (抗战建国纲领)中提出：“救济战区难民 及失业民众 ，施以组织与训练，以加强抗战力量 。”I21(p．5o1 将难民救济与抗战事业联系起来，说明在国破家亡的时刻， 国民政府已经不再把难民问题视为一般的社会问题，而是将 其视为能否争取抗战胜利的重大政治问题。根据国民政府纲 领，相应地把难民救济分为两层目标来实施。基本目标是解 · 收稿日期：2003—04．02 · 作者简介：蔡勤禹 (1966一)，副教授，博士后，研究方向 中国近现代it,i,史。 决难民的食宿问题，“不令难民失所，??使其居有处，食 有所，得免冻馁之忧”；较高目标是增强难民的民族意识， 坚定其抗战信念，为此，对难民 “施以组织训练，参加各项 工作，以加强抗战力量”。I31(p伽。I。 l难民救济目标的明确， 为建立救难机制指明了方向。 2、救 济原则 难民人数庞大，救济工作繁重，难民救济原则直接关系 救济行动及成效。国民政府依据以往的救济经验和近代社会 救济思想的要求，采取了三项原则： 第一，积极救济原则。传统救济偏重消极施与，长期以 往，使被救济者养成一种依赖心理。抗战时期难民救济采取 “寓赈济于生产”，使 “壮有所用，如为农夫可资助其垦殖， 如为工人可介绍其工作，俾能发挥生产能力，以维持国民经 济繁荣”I31(p|30 。”。194 1年制定的 社会救济法)更将这 一 原则法定化，如规定对贫穷者给以“资金粮食之无息或低 息贷与”；对不良者 “实施感化教育及公民训练”；对失业者 施以 “职业介绍或指导”、“实施技能训练”等，即是这种积 极救济原则体现。 第二，国家与社会协作进行原则。难民人数众多，单靠 政府一支力量，难免顾此失彼，因而需要 “发动社会团体的 救济力量，使广大的社会救济工作，与政府的赈济政令，紧 密协调，互相呼应，群策群力，以求战时救济政策之表里贯 彻，扩大救济工作的效果”I31(p 43”。在国家危难之际，国 民政府主动弱化 “强国家、弱社会”模式，表达了国民政府 企图发挥国家与社会两种资源，通过两种途径来进行救济。 因为难民救济是一项繁重而艰巨的工作，涉及阶层广泛，人 数繁多，只有将各种社会资源调动起来，才有可能将这次亘 古未有的救济事业卓有成效地进行下去。 第三，政府责任原则。此次难民救济，不同于传统的慈 善之举。传统的慈善行为，是执政者出于怜悯的目的，对弱 势群体的一种仁政之举。而难民救济，国民政府将其视为现 代社会人民的权力和政府的义务体现，是政府无可推卸的责 任。如法规规定：对于 “无工作能力者，应指定地点收容”； “有工作能力者，应参酌人数多寡、工作类别及当地环境， 妥为分配，??给予相当工作”；“难民之失学儿童及青年， 得按其程度分别插入相当学校借读或施以临时教育”。I31“应 l46 受救济人得向主管官署或有救济设施之处所，请求予以适当 之救济”；“法院或警察机关，得将受救济人送交救济处所， 非有正当理由，不得拒绝接受”；“救济事业经