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以行政诉讼为背景分析行政机关法律风险防控对策

 以行政诉讼为背景分析行政机关法律风险防控对策    当下行政机关法律风险防控机制的建立还处于起步阶段,特别是与依法行政密切相关的行政法律风险,尚没有形成完整的防控体系。行政机关风险防控,针对的是与其处于不平等地位的行政相对人,如何规范、约束权力的运行,是行政诉讼法律风险防控的要点。怎样建立一个评估精准、反应迅速、沟通顺畅的行政诉讼法律风险防控机制,有待于理论上给予明确解释答复。   一、行政法律风险应对现状及存在问题   随着社会各界对行政执法的监督意识逐步增强,行政领域诉讼案件日益增多,且败诉率较高,从而引发一系列行政法律风险,给行政机关带来负面影响: 从行政角度看,行政行为违法导致无效或被撤销,行政机关频繁涉诉,严重影响日常工作的正常开展,降低行政效率; 从经济角度看,原本可在诉前避免的法律风险进入诉讼阶段,造成行政机关诉讼成本和矫正、赔偿带来的行政成本“双增”的消极局面; 从社会角度看,若行政机关涉诉频繁,无论最终是否胜诉,都会降低公众对行政机关的认同度,损及行政公信力。   我国现阶段对于行政法律风险的应对尚存在许多问题,目前重点在于应诉策略的宏观研究,而忽视了风险预防、评估环节的建设,只有当行政机关涉诉时,才会针对个案寻求解决对策。一是很多案件通过诉前预警、及时沟通,本可以规避涉诉风险,但由于没有建立完备的预防机制,往往多数案件最终进入到诉讼程序,给行政机关增加不必要的负担。二是事后的评估机制也严重缺失,未能及时归纳总结,也无法降低类似涉诉案件再发生的可能性。三是当不当行政行为引发行政法律风险时,对负有责任的行政机关及执法人员问责追责的机制薄弱,至多是上级训斥,严重者也仅是通报批评,没有统一的问责标准,问责机制泛化、简单化。责任处理程序不够透明,不能使执法不当的机关及个人引起充分重视。总体而言,行政诉讼风险防控应对策略简单且环节缺失,尚未形成完备体系。   二、诉前预防对策   行政关系双方的争议在行政复议或诉讼前预防和化解,不仅能缓和行政机关与相对人之间的矛盾,也使其本身的法律风险得以降低。因此为保证行政机关执法行为的稳定性,预防可能出现的法律纠纷及行政复议、诉讼,应当以制度为依托、以人员培训为根本,以执法监督为保障,建立行政法律风险预防机制。   ( 一) 行政制度的完善   在我国,由于缺乏法律规制,各行政机关及政府部门之间职权交叉重叠,行政管理层次不清、范围不当的情况屡见不鲜,导致行政权力划分不明,各部门争权、推诿现象时有发生,从而造成行政越权或行政不作为。行政行为合法有效的首要前提,就是作出此行为的行政主体必须符合法律法规授权,并且实际享有相应的行政职权。在实际执法时,行政机关往往会超越法定权力限度作出一些不属于自己行政职权范围的行政行为,即行政越权,这是引起行政诉讼法律风险的主要原因之一。以行政处罚为例,行政机关应当严格依据相关法律法规授权的幅度与范围裁量,实施行政处罚必须在法定种类中裁量选择,一旦超出规定范围,即面临着被复议或诉讼的风险; 再比如行政机关内部机构的解释答复不具备对外法律效力,自然不能作为执法依据,若对此作出解释属于越权行为。与此相反,若行政机关在有作为义务并且能够履行该义务的前提之下却不作为,拒绝、拖延或不完全履行法定职责,行政不作为作为一种特殊的行政行为,也是可以被诉的。比如我国必威体育精装版的《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼的受案范围的规定,均属于行政不作为的外延。值得注意的是,在2007 年《政府信息公开条例》颁布实施之后,以信息不公开为理由产生的行政不作为的诉讼案件数量逐渐增多,一方面表明政府信息公开工作仍存在诸多问题,另一方面也说明随着民众信息意识、法律意识的增强,进一步推动政府信息公开制度的完善,从而也增加了行政机关的涉诉风险。此外,我国现有的行政法律制度同样存在诸多问题,主要集中在四个方面,一是现有行政法律法规少,仅有为数不多的几部单行法及法规、规章,与庞杂的行政法律行为体系相比,行政法律体系尚不健全,造成许多行政行为无法可依的局面; 二是行政法律陈旧,许多行政法规制定较早,多年未改,早已不适应实际需要,缺乏适用价值; 三是行政法律效力弱,多以政府文件形式制定,法律位阶低,不具有广泛使用的可行性; 四是行政法律规定较为笼统,赋予行政机关相应的权力与责任,但却没有制定详细的操作标准与规范。正如德国历史学家弗里德里希·迈内克所指出的,一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义和道德界限的诱惑。行政法律制度的缺失,使行政执法人员在执法时遇到大量需要自由裁量的空白点,从某种程度上为自由裁量权的滥用提供了土壤。针对以上行政制度不完善带来的种种法律风险,首先应科学设置行政组织机构,明确各部门行政职能,合理划分行政权力,做到权责一致; 并且妥善

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