预算监督与财政民主人大预算监督权的成长.pdfVIP

华东政法大学学报 2∞9 年第 5 期(总第 66 期) 预算监督与财政民主:人大预算监督仪的成长 任喜荣(吉林大学) 新中罔六十年来，人民代表大会制度不仅建构了有中国特色的公共权力的内部结构体 系，而且初步实现了限制公共权力、保障人权的宪政基本价值目标。各级人大及其常务委员 会履行财政立法权、监督机，推功了财政民主的发展。笔者采用预算改革政治学和规施法学 的方法，剖析人大监督权力从理想走向现实化的历史发展过程及其重大的法治与宪政意义。 -、规范法学和制算改革政治学的分相路径 在人大预算监督权研究中，规范法学分析方法是最普遍使用的方法。这种研究方法严 格依据宪醋、组织法、预算法、监督法等法律文本的规定，探讨预算监督法律关系的主体及其 权限咱罔、主体与监督对象的权利义务关系、监督程序、监督手段等问题。对监督制度的批 判与反思，基本上周限于以法律规范的究普为摹础的监督程序、方法和手段的克普。这种研 究方法虽然证成了财政民主机制在中国具有充分的规施基础，但却对财政民主的实现在制 度创新方面缺乏推动力，有学者认为它容易导致法律教条义。(24) 因此这种方法不利于对 人大预算监督权六十年的成长进行全面反思性研究。 近年来，国外顶算政揄学与国内预算改革政治学都强调预算的政治性。如荣国公共预 算学者指出，公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。(25) 预算政治学将人 们对预算的认识从相对较为单纯的财政学领域的规班与技术的问题，发展为复杂的政治运 行系统中的一个环节。预算过程既是利益平衡的过程也是权力博弈的过程，预算成为分析 政治权力关系的制度平台，政治权力关系的改变必然带来预算决策的改变，而预算制度的改 变必然反映出政治权力关系的变革。这-一分析路径对长期奉行严格规范主义分析路祀的宪 法学研究极具启发性。一是它将人大预算监督权视作预算改革权力结构中的一个要素，将 其放到动态的权力运行结构中进行考察，这为传统上对人大预算监督权的静态规范化研究 提供新视角。二是它将人大预算监督权的行使与政府预算管理制度的变革紧密关联起来， 将预算管理制度的科学化及实际的预算决策过程，与人大监督权的权威性、实效性结合起 来，其中前者对后者的决寇性，可以用来说明当代中国的人大与政府在预算制度改革问题上 的合作与协商关系。此分析路径有利于清晰地句勒出人大预算监督权力的实际运行与其所 要实现的财政民主价值(规班)目栋之间的差距，有利于反思人大预算监督权六十年的成长 过程。财政民主是公共权力运行民主化在财政领域的表现，财政民主化的程度，…方面是指 各级人大及其常委会作为代表机关在同级国家机关之间就财政决策发挥的作用程度;另… (24) 参见杨雪冬:(地方入大监督权的三种研究蔽式)，载《经济体制比较研究∞5 年第2 期。 (25) [炎]爱伦·鲁突:{公共烦算中的政治:收入与支出，借贷与平衡机叶丽娟等译.巾国人民大学出版社2001 年 版，第 1 ，2 页。 --EB nv l 中国公法六十年 方面是指中央与地方以及地方上下级之间财政分权的程度，特别是地方的适度自主权。发 挥人大及某常委会在财政决策中的作用，是财政制度民主价值目标的根本要求。 基于上述分析概架，笔者对人大预算监督权的研究将回绕着预算监督权规范化的历史 脉梅、预算监督对我国政府预算管理制度改革的依赖性、人大预算监督权的成长与政府财政 责任承扭的相关性等问题进行研究，从而为财政民主价值目标的实现提供反思性分析路径。 二、人大预算监督权的规范化及其发展 从严格规范意义肴，我罔各级人大预算监督权在建国初就实现了规范化，井初步建构了 预算监督体制。但预算监督实效性受预算管理制度的限制，表现出缓慢的权力增长过程。 (一)人大