预算国家财政法治的理想——源自美国的经验与启示.pdfVIP

[酬前沿 预算国家:财政法治的理想. 一一源自美国的经验与启示 徐阳光 内替提要:预算是国家财政体制的核心，现代预算制度是法治阁家的基本要求，由税收国家 向预算罔家转型，则是现代法治国家的普遍经验。英国、法闺、美国遵从三种不间的路径，均成 功实现了由税收法走向预算法定的转变，构建了现代预算法治国家，为其经济社舍的发展提供 了重要的制度保障。美国构建预算国家的经验，对发展中阁家尤其具有参考价值。中罔目前正 处于税收闺家发展的成熟期，迫切需要向预算国家转型，而现实的途径是在财政统一和财政监 督交替进行的模式中，加快预算法制建设，建设现代预算制度，完善财政法治体系。 关键词:税收国家预算罔家税收法定预算法定财政统一 徐阳光，北京大学法学院博士后研究人员，法学博士。 税收回家这一概念被用来指称一国财政收入的绝大部分依靠税收的体制。(1 )财税 法学界还对税收回家的耍件进行了提炼。例如德闺学者伊森四(υIs剧sens阳ee叫)对税收国家的个 别特征和要件进行了总结，将1具主概括为取得财政收人j是走税收的唯一臼的、税收罔家以罔 2家菜、社会二冗化为前提 件ο[口2 J 我国财政法学界则将税收国家的耍件归纳为三点:第一，税收国家的经济基础是市 场结济和公共财政;第二，税收国家的形式特征是以税收作为罔家财政收入的主要来撒;第 三，税收回家是以法治作为保障的ω 由此可见，税收法定是税收国家的应有之义。本文主要 分析税收国家与预算国家的关系以及中国由税收回家向预算国家转型的法治路径。 预算国家与预算法定 税收罔家是现代市场经济回家的典型特征，因为国家的财政收入只有建立在税收的慕 ·本文为作者主持的倒家社科基金青年项问政府间财政关系之法治化研究(批准号:08CFX030) 的阶段性成果。 (1) [日]北野弘久:(日本国宪法秩序与纳税者基本仪一一祖税国家的宪法保障装置0，陈刷、窗阳庆子译，载《外国法学 研究)1998 年第2 期。 (2 J 转11 自葛克占主:(国家学与国家法) ，台湾月旦出版公词 1996 年版，第 145 币 149 页。 .66. 预算国家:财政法治的理想 础上，才能具有权威性和可预期性，同时也会尽可能地减少对公民财产权利的侵害。但 是，现代法治罔家的要求远不止于此。发达国家的财政立法从来都是以预算为统帅，从收入 与支出两个方回来系统考虑的。在发展中国家，例如中国，随着民主意识的提高，法制体系 的逐步完善，财政支出问题的重要性和受关注度早已超越了财政收入的问题。笔者一直在 反思税收回家的提出和税收法定的局限性，而税法学界也开始拓展税收法定的意蝇。例 如，日本税法学者北野弘久教授将税收法定原则在当代的发展分为三个阶段:第→阶段强 调，如何在立法过程中阻止槛用权力，这对保护纳税者的人权极富积极意义。如果在立法 过程中就炮制了不合理的税法，而在执行过程中因遵从租税法律主义法理而被迫得以严格 执行，其结果将是有害无益的。……现代宛怯的一个重要任务，就是要通过制约立法过程中 的权力滥用现象，以构细‘租税法律主义。第二阶段主张，将维护纳税者的人权作为立法 过程中最基中性实践观念，并以此构筑租税法律主义。第三阶段则认为，应从纳税者的立 场立足于税的征收与使用两方面统一的观念来把握租税概念的含义。如果不这样就不能真 正地维护纳税者的人权。，，[3) 北野也久的三阶段论述，对税收法定原则作了创造性的分析， 它一方国始终坚持将纳税人权利的保护作为理解和构筑税收法定原则的基础和目标，另一 方面将税的征收与使用统一租来，并认为这是正确把握租税概念的前提，并主张以广义的租 税概念取代传统的狭义的租税概;念。 换育之，北野教授实际上是以纳税人权利保障为出发点，将税收法定从财政收入的角度 拓展到了财政支出领域，意欲解决税收法定的局限性问题。但这并非是解决问题的正确途 径。笔者主张从预算民主和预算法治的商肢来理解收入和支出的法定问题，并认为税收国 家向预算剧家转型是现代财政法治的发展趋势。正如学者所言，没有预算的政府是看不 见的政府，而看不见的政府必然是不负责任的政府。预算改革的目的就是要把看 不见的政府变为看得见的政府，让