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预防性环境行政公益诉讼案件办理的难点与启示

摘要：检察机关在预防性环境行政公益诉讼案件办理中应遵循环境立法目的和原则，寻求环境法律体系解释为立案监督提供理据支撑；借助大数据技术拓宽环境风险线索来源，助力调查取证活动，提升监督质效；探索建立长效协作机制，强化与行政机关在环境风险防范方面的联动配合，达成推动生态安全全过程监管的共识；综合考虑具体行政监管内容、破坏生态环境违法行为发展规律、公众预防环境风险需求等因素，不断完善环境风险认定规则。

关键词：环境风险预防性司法环境行政公益诉讼自行监测

当前，生物多样性丧失、生态系统崩溃等不确定环境风险成为全球焦点问题。［1］检察机关提起环境公益诉讼应体现“预防为主”的环境治理理念。笔者选取J省J市人民检察院办理的具有预防性、环境公益性和行政性的一起督促规范排污自行监测行政公益诉讼案作为分析样本，以期为旨在防范环境风险的预防性环境行政公益诉讼的类案监督和制度创新提供参考。

一、基本案情及办案过程

排污许可制是固定污染源环境管理的核心制度，该制度要求企业对自身排污行为开展自行监测并公示监测数据，以确保依法规范排污。J市检察院在办理环保税行政公益诉讼案件中发现，部分排污许可企业存在未开展排污自行监测、自行监测频次不达标等问题，对企业排污行为的监督管理造成影响，甚至可能存在超标排放等违法行为，形成生态损害风险，威胁国家利益和社会公共利益。

2024年1月10日，J市检察院立案后通过调取J市生态环境局（以下简称“J市生态局”）排污许可发放数据、查询全国排污许可证管理信息平台，比对排污许可企业在排污许可执行报告中填报的自行监测数据，查明部分企业无自行监测数据、检测频次不达标、执行报告缺失等情形。2月5日，J市检察院向J市生态局通报调查情况。2月7日，J市生态局书面回复称，因停产或设备检修造成相关企业无自行监测数据；依据2023年度企业自行监测方案，企业自行监测频次符合标准；生态环境部调整了2023年度排污许可证执行报告报送时间，不存在执行报告缺失问题。J市检察院随即开展跟进调查，通过调取企业用电量、制作生产情况询问笔录、依据2023年度方案查询比对企业自行监测频次等方式，查明相关企业并无停产或设备检修情况，仍存在自行监测频次不达标等问题。针对上述问题，J市检察院依法向J市生态局制发检察建议，督促其依法履职，加强自行监测监管，加强普法宣传及培训，强化企业法律意识。收到检察建议后，J市生态局积极履职，对检察机关通报的违法问题经查实后立案处罚，罚款共计23.9万元；举一反三开展排污监管核查，对4起违法行为立案处罚，罚款共计121.1万元；印发《自行检测质量监管方案》，督促企业整改自行监测采样操作、平台数据材料上传不规范等问题103个；举办自行监测业务培训班，提升了全市1000余家排污许可企业的自行监测能力和质量。

二、立案预防性环境行政公益诉讼的理据阐释

本案的监督目的在于督促J市生态局依法履职，采取措施促成相关企业落实自行监测要求，以预防和控制固定污染源的环境风险。但《行政诉讼法》和最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》均未明确将行政机关可能造成环境风险的违法履职行为或不作为纳入行政公益诉讼的受案范围，故本案监督面临理据不足的疑虑。因此，检察机关立案预防性环境行政公益诉讼是否具有法律依据，J市生态局是否对排污许可自行监测负有法定监管职责，是立案前需解决的两个重要问题。

（一）符合生态环境法律的立法目的和检察公益诉讼的价值追求

环境风险预防作为当前我国环境法律体系的立法目的和原则，可以为检察机关启动预防性环境公益诉讼提供理据。梳理立法可见，我国环境法律体系完成了环境风险预防“从理念到原则的跨越”［2］，基本确立了预防风险的理念和原则（以下简称“预防原则”），赋予了行政机关对大气、水、土壤、海洋等环境资源保护的风险管控职责。此外，在环境司法中适用预防原则办理行政公益诉讼案件，旨在督促相关行政机关在损害未发生前及时排除或防控环境风险，以较低的污染防治成本保护撬动更为可观的生态环境效益，既契合环境保护维持秩序和提高效率的价值追求，又与检察公益诉讼制度在设计之初蕴含的“预防为主”司法理念相符。

为此，J市检察院立足“预防为主”的环境立法理念，结合公益诉讼“治未病”的预防性司法理念，将监督视角前移至企业排污自行监测环节，通过办理预防性环境行政公益诉讼案件，推动解决自行监测企业主体责任落实不严不实、固定污染源环境日常监督管理不到位等难点问题，防患损害于未然，以低投入治理成本预先消除危害风险因素，实现更精准的源头风险防控，是对环境公益保护理想状态的有益探索。

（二）确定J市生态局对企业排污自行监测有监管职责

当前，学界普遍认同相关法律、法规、规章以及其他规范性文件制定的监管职责可以作为行政机关法定监管职责的依