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行刑反向衔接中“可处罚性”原则的理解与适用

摘要：“可处罚性”审查是决定行刑反向衔接质效的基础环节。因实践中尚缺乏统一判定标准，某些地方检察院在行刑反向衔接工作中暴露出对必要性审查的不足、审查标准的不一致性以及检察意见的不规范性等问题。在司法实践中，“可处罚性”原则的适用主要涉及两个核心问题：一是被不起诉人行为是否“应当”受到处罚，建立在事实清楚、证据充分的基础上，重点审查法律依据的充分性、处罚主体的合法性、处罚时效的及时性等。二是被不起诉人行为是否“需要”受到处罚，应根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素进行综合考量。

关键词：行刑反向衔接“可处罚性”原则禁止重复评价标准“行刑倒挂”行政违法行为检察监督

一、案件办理与争议焦点

2023年6月，王某在樊城区小清河入汉江口汉江水域（属长江流域重点水域禁捕范围）使用装有10枚鱼钩的拟饵复钩钓具进行垂钓，被渔政大队执法人员现场查获。经专业机构鉴定，该钓具为《农业农村部关于发布长江流域重点水域禁用渔具名录的通告》明确禁止的“一轴多钩”类渔具，属于对渔业资源具有明显破坏性的禁用工具。［1］因涉嫌违反《刑法》第340条关于非法捕捞水产品罪的规定，渔政部门依法将案件移送公安机关立案侦查。2023年9月，公安机关侦查终结完成后，以王某涉嫌非法捕捞罪移送湖北省襄阳市樊城区人民检察院（以下简称“樊城区检察院”）审查起诉。经审查，樊城区人民检察院确认王某在禁渔期内的水域使用禁用钓具捕捞的行为具有违法性，但鉴于其犯罪情节较轻（未实际捕获到渔获物）、具有自首情节且自愿认罪，根据《刑事诉讼法》第177条第2款作出不起诉决定。

在刑事诉讼程序终结后，关于王某是否应承担行政法律责任的问题引发争议。根据《渔业法》第38条的规定，违反禁渔区、禁渔期的规定或使用禁用渔具进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，处5万元以下罚款。本案中，王某被查获时并无渔获物及违法所得，因此，是否对其施以行政处罚，需审慎考量。

为此，樊城区检察院行政检察部门主动对接渔政监管部门，就行政处罚必要性开展专题论证。渔政部门明确提出：随着长江10年禁渔政策深入推进，违规垂钓已成为破坏水生生物资源的主要风险点，现行汉江流域垂钓管理规范明确要求“一人一竿一线一钩”，王某使用多钩钓具的行为已构成行政违法，应当依法予以行政处罚。基于上述论证结论，樊城区检察院层报襄阳市检察院后，于2023年10月23日向襄阳市农业农村局制发检察意见书，建议对王某的违法行为启动行政处罚程序。经立案调查，襄阳市农业农村局于2024年3月依法对王某作出罚款2000元的行政处罚决定。

以类案办理为切入点，樊城区检察院对2023年7月以来办理的34件非法捕捞不起诉案件开展了专项清理，发现另有3起案件存在同类行政处罚缺位情形。通过逐案制发检察意见，推动相关行政机关对3名违法行为人作出行政处罚，实现了刑事司法与行政执法的有效衔接。此外，樊城区检察院还积极推动建立健全联合执法机制、压实河湖长监管责任等，全面加强汉江流域的非法捕捞治理工作，为守护汉江生态贡献了检察力量。针对执法困境的成因，承办检察官调查发现：襄阳市公安局鱼梁洲经济开发区分局直属水上治安机构，在履职过程中对巡防发现的非法垂钓行为存在权责配置失衡。尽管该机构可依职权对涉嫌犯罪的情形启动刑事追诉程序，但对未达到刑事立案标准的一般违法行为，因缺乏行政执法权限而陷于“管束不能”的窘境。此外，主管检察机关在办理行刑反向衔接案件过程中，对于此类专业性较强的案件，如何做好处罚必要性的审查工作，确保提出的检察意见与行政法规、执法规范相一致，成为亟待解决的问题。同时，对于同罪名的行刑反向衔接案件，如何统一行政处罚标准，做到相同案情同等处理，维护刑事司法与行政执法的统一性和公正性，亦是亟待解决的问题。

此案所涉法理争议，实质指向刑行反向衔接中“可罚性要件”的内涵与具体适用问题。最高检应勇检察长率领的最高检调研组赴海南考察时强调，“要认真落实二十届三中全会关于‘完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度’的部署，规范办理反向衔接案件，严格把握‘可处罚性’原则，一体促进依法行政和公正司法。”［2］该论断为全国检察机关践行习近平法治思想、依法规范办理行刑反向衔接案件提供了行动纲领和方法论指引。根据《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《工作指引》）第7条的规定，行刑反向衔接中的“可处罚性”标准，包含对被不起诉人的行为是否“应当”以及是否“需要”给予行政处罚的双重审查。［3］本文对此搭建的认定要件与适用标准如下。

二、处罚该当性的适用标准

适用“可处罚性”标准的第一步，即审查对被不起诉人施加行政处罚的合法性，本文称之为处罚该当性标准，根据《工作指引》第8条的规定，审查步骤及内容如下：一是被不起诉人的行为是否违反行政管理秩序，二是是否