土地财政问题再思考——“消费补贴投资”的工业化和城镇化发展模式.pdfVIP

经济理论与经济管理2014年第8期 土地财政问题再思考 “消费补贴投资”的工业化和城镇化发展模式 蒋 震 (中国社会科学院财经战略研究院，北京100045) [提要]社会各界对土地财政的合理性和可持续性普遍关注。本文重新思考该问题，建 立一套全面解释土地出让收入快速增长的理论框架，归结为动机和能力两大因素。前者激发了地 方政府获取土地出让收入的主观意愿，后者则是保证地方政府顺利获取土地出让收入的客观条 件。处于各个发展阶段的地方政府，它们发展经济的动机一直非常强烈，根本原因在于政绩考核 机制。工业化和城镇化的加速推进及其带来的土地需求快速增长，构成了能力的主要内容，是土 地出让收入快速增长的源泉。中国工业化和城镇化的发展模式是一条“消费补贴投资”的发展路 径，土地财政是实现这种发展模式的核心手段。地方政府获取大量的土地出让收入，转化为对工 业资本的财政补贴。 [关键词] 土地财政；土地出让动机；土地出让能力；工业化和城镇化；消费补贴投资 年，全国此项收入达到28197．7亿元，比当年预 一、研究背景 算数12447亿元翻了一番多。①土地出让收人逐渐 成为地方政府获取财力的重要形式，地方政府对它 20世纪90年代末住房市场化改革以来，中国的依赖度不断提高。这种现象被理论界称为“土地 国有土地使用权出让收入(以下简称“土地出让收 财政”。2012年，国有土地使用权出让收入占全部 入”)一直呈现快速增长的趋势。2012年，全国此地方政府性基金收入的比例高达71．1％。② 项收人达到26691．52亿元。在受到国际金融危机 近年来，社会各界普遍关注如此规模庞大的土 冲击、中国经济形势受到严重影响的情况下，2010地出让收入的合理性和可持续性。一个普遍接受的 [收稿时间] 2014‘——06‘——26 [基金项目] 经战略研究院重点课题；2013年度国家社科基金重大项目(13ZD031) [作者简介] 蒋 震(1982～)，男，山东泗水人，中国社会科学院财经战略研究院税收研究室助理 研究员，经济学博士。 感谢匿名审稿人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 wuxinxi／caizhengshuju／。 20 经济理论与经济管理2014年第8期 分析逻辑是，分税制改革之后，财权向中央政府集 因素转化为现实土地出让收入的全过程。由此可 中，地方政府的支出责任不断增加，它所面临的支 见，现有分析无法完全解释土地出让收入快速增长 出压力越来越大。在这种情况下，地方政府选择了 的原因。 土地出让收入作为解决财政收支缺口的重要工具。 事实上，有些学者已经注意到这些问题，他们 陶然和徐志刚认为，1994年分税制改革以来，中从上述因素之外的角度论证了这个问题。李尚蒲和 国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，土 罗必良曾经研究了土地财政与人均GDP水平的关 地出让收入是预算外收入，地方政府有很强的激励 系，结果表明，高收入地区土地财政占当地财政的 通过土地市场获得巨大的级差地租。[1]周飞舟指出， 比重确实高于中等收入和低收入地区。C53胡家勇认 分税制作为集权化的改革，使得地方政府开始寻求 为，巨额土地出让收入与我国的迅速工业化、市场 预算外和非预算收入作为自己财政增长的重点，非 化和城镇化之间有着强烈的相关关系。这意味着土 预算收入的主体是土地出让收入。[2]陶然等人认为， 地出让收入的快速增长是工业化、市场化和城镇化 分税制改革后，财政收入不断向中央集中，然而， 的必然结果。L63 并未相应