迈向统一的行政基本法.pdfVIP

建箩清华法学::iTuahwJ扣JOI…E 飞吕7 .,-,.. -. Vol. 6 , 胁N0.5们(201创12盯 ) 迈向统一的行政基本法 江必新* 摘 要 在我国制定一部统一的行政法典，被称作一个美丽易碎的梦。二十多年前，我国行政 法学界同仁曾进行过一次起草行政基本法的大胆尝试，但由于各种历史原因而夭折。当前，随着我国行政 法治理论和实践的不断推进，制定一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用 的行政基本法的时机开始成熟。本文全面分析了制定行政基本法的必要性、可行性，并提出了制定行政基本 法需要重点解决的十个问题，以及需要正确处理好的十大关系，以期引起学界更加广泛深入的研究和探讨。 关键词法典化行政立法行政基本法行政程序 制定一部统一的行政法典，是元数行政法学家的梦想。二十多年前，我国行政法学界同仁 在陶希晋老前辈的带领下，由全国人大成立行政立法研究组，进行过一次制定行政基本法的大 胆探索。这次探索由于各种历史原因而夭折，被媒体称作一个美丽易碎的梦..J 1 )二十多年 来，我国制定了行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、国家赔偿 法、行政监察法等重要行政法律，行政法律体系逐步建立，但是离完全的有法可依仍然遥 远，学界千呼万唤的行政程序法迟迟不能出台，行政法律体系的建立依然任重道远。在这种背 景下，笔者提出重新考虑制定行政基本法的提议，得到了不少同仁的关注和响应J 2) 为此，笔 者将制定统一的行政基本法的一些想法进行了梳理，以期引起学界更加深人广泛的研究和讨论。 *中南大学法学院教授、博士生导师，最高人民法院副院长。 本文系国家社会科学基金项目预防腐败与《行政程序法》立法研究.. (llBFX 101) 的阶段性成果。 ( 1 ) 参见陶希晋在改革中尽快完善行政立法， (现代法学) 1987 年第 1 期。陶希晋指出我国要不要 制定一个作为基本法的行政法。诚然我国行政法规数量很多，但是相当混乱，没有统一的原则和结构，彼此间重 复、矛盾现象非常严重，原因就是缺乏系统的、全面的整理;特别是至今还没有一个总纲，就是说缺少一个作为基 本法的行政法。又见邱春艳鲜为人知的行政立法研究组，载《法制早报 2(脱年10 月 30 日，第5 -7 版。 ( 2 ) 参见宋华琳行政基本法要在审慎中前行，载《法制晚报) 2012 年4 月 16 日，第 5 版;傅达林: 通往行政法典化之路，载《学习时报) 2012 年4 月 16 日，第5 版;雷振制定行政基本法非当务之急，载 《法制日报) 4 月 20 日，第5 版。 • 101 • @清华法学却时第5 期 一、制定行政基本法的必要性和可能性 (一)行政基本法的概念和特征 什么是行政基本法?笔者主张制定的行政基本法，是一部规范所有行政行为，在行政法体 系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律。( 3 )从地位和作用上看，类似于民法体系中的 民法通则。笔者将它的特征概括为四个是和四个不是。从正面看，它有四个是第 一，它是与所有的行政活动有关的法律。通过制定这样一部法律，将所有行政活动的基本准则 纳入到这一基本规范里面来。它不是某一个单项行政活动的法律，而是规范所有行政活动的法 律。第二，它是一个纲要性的法律。类似于行政法的大纲，是一个纲要性的规定，而不是细则 性的、某一方面的规定。第三，它是一个通则性的法律。它是对行政活动中共性问题的规范。 各种行政活动中具体的、特殊性的问题，可以由其他具体的法律规范来加以规定。第四，它是 一个实体法与程序法合一的法律。它不同于行政程序法，既包括了程序性的规定，也包含了对 实体问题的规定，是实体和程序的合一。 从反面看，它有四个不是第一，它不是一网打尽、网络元余的行政法典。笔者不指望 它包含所有的行政法律规范。事实上，要将所有的行政法律法规全部网络在一个法典里面，作 一个完整的规定，是相当困难的。第二，它不是一个关于行政法律关系的法典编撰。不是要将 行政法律所有的内容，按照一个逻辑或者理念，像美国法典那样进行编撰。第三，它不是一个