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迈向欧盟统一行政程序法典:背景、争议与进程 彭 金享 内容提要:欧盟迈向统一行政程序法典的脚步正在加快。这既是对欧盟行政国家 和规制国家兴起所带来行政控权挑战的反应，更是为了改善欧盟现存行政程序法的碎 片化现状。在此背景下，欧盟的统一行政立法运动近年来取得了长足发展，但仍面临合法 性、必要性和有用性三个方面的争议与挑战。 2009 年成立的欧盟行政法研究网络集结 百余位专家学者，于 2014 年推出《欧盟行政程序模范规则} .这是迄今为止欧盟行政程序 统一立法运动的最大成果。其独特的设计思路、功能定位和内容结构，正是为了回应和解 决相关争议，弥补现行法律的碎片化缺陷，加强对欧盟行政权力的程序性控制。无论最终 前景如何，这场立法运动已经给欧盟的行政法治发展带来助益，也能够为中国行政程序法 典化运动提供可资借鉴的比较法智识资源。 关键词:欧盟行政法行政程序法行政国家规制国家法典化 彭婷，北京大学法学院博士后研究人员。 引 20 世纪 80 年代以降，中国行政法的发展始终与行政程序法典化运动如影随形。从 1986 年中国法学会行政法学研究会首次提出加强行政程序立法工作，到 90 年代出台诸 多包含丰富行政程序要素的单行法律、法规，再到新世纪涌现的一系列行政程序法典专家 建议稿一一三十年来，中国行政程序统一立法的努力与尝试一直绵延不断J l ] 在此过程中，中国行政法学界对以美国、德国以及日本为代表的法治发达国家的行政 程序法典投入了大量精力，或译介，或评述，为中国的相关立法和研究活动提供了宝贵的 比较法资源。然而，对于世界上另一重要法域一一欧盟的统一行政程序立法运动，迄今为 (1 J 杨道现、陈伯礼:(中国行政程序法典化的回顾及立法建议)，(社科纵横)2013 年第4 期，第 58 页。 .77. 《环球法律评论 2016 年第 3 期 止，我国学界的关注基本付诸阙如。(2 )本文试图弥补这一缺憾。 须作解释的是，广义上的欧洲行政法(European administrative law) 有两层含义。( 3 ) 第一层指欧盟及其成员国行政机关在执行欧洲议会立法过程中所应遵守的法律规则和原 则，即通常所言的欧盟行政法 (EU administrative law) 。第二层指欧盟各成员国的国内 行政法逐步趋近甚至趋同的过程，即行政法的欧洲化 (Europeanization of administrative law) o[ 4 )本文所言的欧盟统一行政程序法典是指第一种含义。 欧盟统一行政程序立法的背景 今天的欧盟为什么需要一部统一行政程序法典?事实上，自 1925 年奥地利制定行政 程序法典以来，欧盟成员国中的波兰( 1928) 、西班牙(1958 )、瑞士( 1968 )、德国( 1976) 、 卢森堡(1979) 、丹麦( 1985) 、瑞典(1986 )、意大利 (1990) 、葡萄牙(1991) 、荷兰 (1992) 、希 腊(1999) 都相继颁布了本国的行政理序法典。[5 )那么，在这样一个行政程序法传统悠 久、高度发达的法域，联盟层面的行政程序统一立法何以成为必要?究其原因，有行政和 法律两方面因素:行政上，行政国家和规制国家在欧盟的兴起，日益彰显行政控权的 挑战;法律上，现有欧盟行政程序法极为分散，碎片化现象严重。这造就了欧盟当下推动 统一行政程序立法的必要和充分条件。 (一)欧盟行政国家与规制国家的兴起与挑战 众所周知，在欧盟现行宪法框架下，欧洲议会和欧盟理事会为立法机关，行政机关是 欧盟委员会，欧盟法院行使司法权。但现实中，欧盟委员会并非只是简单地执行议会立 法，而是享有相当大的行政立法权。根据《欧共体条约(EC Treaty) 第 202 条(经 1992 年 《马斯特里赫特条约》修订) ,c 6 )欧盟委员会具有执行议会立法的权力。这种执行权不仅 指向个案中的决定权，也包括规则制定，即行政主法权。[7 )现实是，欧盟委员会的行政立 [ 2 ) 笔者于2016 年3 月 1 日在中国知网做全文