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论政府在环境治理中扮演的角色——以废旧电池管制为例 中文摘要 我国作为发展中国家，在大搞经济建设的同时，环境保护往往被忽视。在 发达国家是“可持续”发展，在发展中国家降档成“可耐受”发展。对于许多 发展中国家，环境治理目前都停留在末端处理上，往往等到污染灾害真的发生 了，政府才会着手处置。本文选择废旧电池为切入点，针对废旧电池对环境污 染的潜在威胁特性，导致政府的重视不够；以及废旧电池污染的灾难性和不可 逆的特性，论证政府不得不管，而且得管好。 本文使用案例分析的研究方法，对相关的公共经济行为、公共经济政策、 公共经济制度做出详细的描述和深入的剖析。同时以公共经济理论、行政学中 政府的角色理论、政策分析的相关理论、微观经济学中成本与收益的分析工具 等为理论依据，分析和检验各理论在实际情况中的适用性。 本文用批判的手法对中国现有的废旧电池管制问题进行披露和分析，找出 症结并给予政策建议，最后引伸到政府环境治理的角色这个问题上，进行一些 探讨和归纳总结。也就是找出问题——分析问题——解决问题——引伸问题的 结构方式。 本文首先讨论政府在废旧电池管制中的角色失败。第一，论述政府环境治 理的角色由来。其中，先介绍环境污染的市场失灵；再说明政府的环境治理是 市场失灵的修补。第二，论述政府管制废旧电池的必要性。 首先介绍废旧电池 的危害性，从而证明妥善治理废旧电池的任务刻不容缓；其次介绍废旧电池处 理方式的风险比较，从而证明不处置是错误的，并且在最后列出推荐的几种方 法。第三，描述我国目前废旧电池管制的失败现状。举例指出 1．法律法规形 成以及生效效率低下。2．电池生产和流通环节方面管制不力。3．单纯入手回 收环节的末端治理效率低下。 文章随后论述政府在废旧电池管制中扮演的角色为什么失败。第一，政府 无作为的角色失败。作者根据电池的生命周期，从生产、流通、消费以及回收 处理环节入手进行详细的分析。通过分析，能够了解，政府不加干预，每一个 环节的外部性都没有得到有效内化，才使得我国的废旧电池管制处于瘫痪状态。 1 论政府在环境治理中扮演的角色——以废旧电池管制为例 同时，作者肯定了政府在环境治理中的主导地位。如果政府不对市场失灵进行 修补，市场机制本身是不能自我修复的。如果没有政府进行合理有效的配置， 废旧电池从开端到末端的管制是不可能实现的。第二，独角戏与亲力亲为的角 色失败。首先提出无论是针对废旧电池生命周期中每个环节的参与者是多元的， 还是由公共经济组织多元化趋势理论来论证，政府都不是唯一的治理者，参与 者应当是多元化的。政府单一的参与会势单力薄，同时对资源的垄断会导致其 它组织没有余地发挥。其次，提出不分轻重的亲历亲为以及万能政府效率低下， 都是政府角色的失败。第三，重“掌舵”轻服务的角色失败。此部分主要是根 据行政理论家罗伯特•B•登哈特夫妇的“服务，而不是掌舵”理论，针对废旧电 池管制出现的一些问题进行针对性的分析。其中着重对为参与者提供协商平台、 重视人而不是生产率等以前常被忽视的角色与案例结合进行了针对性的论述。 第三章，作者根据中国国情，提出了废旧电池 “从摇篮到坟墓”管制的制 度探索。1. 电池不完全市场的经济分析。首先是电池生产的成本收益曲线分析， 并由此知道市场机制自身不可弥补的“不完全市场”（摊贩经营）的产生以及政 府为何对其管制不力的客观原因分析；其次对目前两种被推行的废旧电池管制 制度进行经济分析；最后提出可行的管制制度应当考虑的因素。2. 适合废旧电 池生命周期特点的管制制度设计。首先，针对我国电池的“不完全市场”状况， 引入市场准入制度来重构规范的市场，从源头进行管制；其次，介绍定点销售 与押金返还制度相结合。并以北京作为大城市的典范，分析了大力发展以便利 店为基点的定点销售及定点回收体系的必要性和可行性。3. 对以上两种制度设 计的优势和不足进行具体分析，并同时给出其它有效的补充手段。并且强调， 对新制度体系管制范围以外的废旧电池（包括摊贩电池，和已经存在的没有得 到有效回收和处理的大量废旧电池）不能不管。而且提出统一回收对于一次性 资源再利用的意义及经济效益。提出统一的回收符合节约型社会的要求，是提 高社会总体收益的好办法。 最后，作者从案例分析引申到