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保障房可持续发展结构模式 　　当前，住房保障已成为各级政府工作的重点和难点，大规模建设保障房是首要任务，“十一五”期间全国已开工建设各类保障房1630万套，“十二五”期间将进一步加大建设力度，计划建设各类保障房3600万套，使全国保障房覆盖面达到20%左右。如此大规模建设保障房，如何进行长远规划、合理定位，对确保住房保障可持续发展有着决定性意义。 　　一、保障房的结构演变 　　保障房发展十余年，从起步到发展，再到完善，大致经历了三个阶段。随着住房保障工作有序推进，规章制度逐渐完善，每个阶段发展重心不同，保障房结构不断调整，但总体趋势逐步由“出售型”向“租赁型”转变。 　　（一）第一阶段：“以售为主” 　　1995年开始实施的“安居工程”即为保障房的雏形，计划用5年时间新增安居工程1. 5亿平方米，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，不出售给高收入家庭。1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式提出了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，随后保障住房建设得到迅速发展。截至2002年，经济适用住房投资额在住房建设总投资额中占到了17%左右。 　　（二）第二阶段：“租售并举” 　　从2005年开始，以城市低收入家庭为重点保障对象，加大廉租住房建设规模，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，“十一五”期间全国已开工建设各类保障房1630万套，基本建成1100万套，累计用实物方式解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到9. 4%。 　　（三）第三阶段：“以租为主” 　　随着《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的出台，强化各级政府责任，加大保障房安居工程建设力度，计划建设各类保障房3600万套（户），其中2011年和2012年各1000万套，后3年1600万套。期间，发展公共租赁住房是重点，“资历最浅”的公共租赁住房将成为住房保障体系的重要组成部分，甚至有媒体评论说公共租赁住房已上升为“国家战??”，而且全国各地已经纷纷行动，如北京2011年的公共租赁住房建设已达到保障房建设规模的60%以上，湖北省2011年新建和筹集公共租赁住房房源近10万套，重庆市计划未来3年建设可满足200万人居住的4000万平方米公共租赁住房。因此，数量的大幅提升透露出一条重要信息是保障房发展的大趋势将是“以租为主”。 　　二、租赁型与出售型保障房的对比分析 　　住房保障有实物保障和货币补贴两种方式。实物保障房按照供应方式，可以归纳为租赁型保障房和出售型保障房，其中租赁型保障房主要包括廉租住房、公共租赁住房和租赁型经济适用住房，出售型保障房主要包括经济适用住房、限价商品房和各类棚户区改造住房。本文结合租赁型与出售型保障房的特性，从前期建设到中期分配，再到后期管理等各环节，进行全面对比分析。 　　（一）产权归属 　　租赁型与出售型保障房的最大区别在于产权归属不同。租赁型保障房的产权归政府或相关机构、企业所有，未转让给居住使用人。出售型保障房的产权归属有两种情况：一是在《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发[2011]45号）（以下简称“45号文”）出台之前，根据《经济适用住房管理办法》相关规定，购房人拥有“有限产权”，但这种有限产权只体现为购房人在规定年限内（最低年限为5年）不得直接上市交易，并没有以产权份额直接体现，这给出售型保障房后期管理造成了很大困扰。二是在“45号文”出台后，要求配售时明确界定政府与购买人的资产份额，并确定出售时所得价款的分配比例，这就意味着将来出售型保障房进入“共有产权”时代，彻底解决了因产权分歧所引发的后期监管矛盾，比如经济适用住房购买人以其拥有独立产权而要求成立业主委员会，实行自治管理。 　　（二）建设资金回收周期 　　保障房建设资金的回收问题将直接影响到保障房的后期管理和维护，甚至成为制约保障房持续建设的主因，使政府面临巨大的筹资困境。对于出售型保障房，无论是原有的“有限产权”还是以后的“共有产权”，又或者是购房人一次性付款还是按揭贷款，建设资金回收周期较短，投入和产出基本能够平衡，这就是保障房发展初期资金压力较小的原因。然而，租赁型保障房建设资金回收则不容乐观，尤其当前发展趋势是“以租为主”，保障房租金可能仅够支付建设资金利息，这就意味着“一次性投入以后慢慢才能收回”。以50平方米的公租房为例，建设成本约2500元/平方米，租金为600元/月（市场租金的70%～80%），在不考虑建设资金融资成本的情况下，全部回收建设资金约需17年，如果是租金水平更低的廉租住房，则回收周期会更长。 　　（