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政府间事权优化配置基本思路 　　[摘要]各级政府间事权及支出责任决定着其财政支出结构，反过来，各级政府的财政支出结构反映和体现了各级政府问事权划分状况。文章通过分析各级政府财政支出结构以考察事权划分中存在的问题及其致因，探讨优化各级政府间事权配置的新思路，即在“中央一省一县(市)”三级财政框架下，依据政府间事权划分的科学理论合理划分中央、省及县政府之间事权。 　　[关键词]财政体制；事权；支出责任；财政层级 　　[中图分类号]F811　[文献标识码]A 　　[文章编号]1673-0461(2009)05-0061-05 　　※本文为2007年安徽省教育厅人文社会科学研1究项目(2007sk121)和2008年安徽财经大学青年科研项目(ACKYQ0837ZC)阶段性研究成果。 　　 　　科学、合理地划分各级政府间的事权及支出责任，是实施分税制财政管理体制的充分必要条件，是财政体制高效运行和各级政府间财政关系协调发展的基本???提。正因如此，对政府间事权划分的研究成果颇多，但从财政支出结构这一视角探讨这一问题却很少。因此，从财政支出结构角度考量各级政府间事权划分，对财政体制改革理论和实践的发展是大有裨益的。 　　 　　一、政府与市场关系紊乱，政府职能不清 　　 　　政府与市场的关系问题是当代财政学的基本问题，也是合理界定各级政府间事权的基本前提。因为只有厘清了政府与市场关系，才能划清市场有效运行的领域和政府有效发挥作用的领域(政府的职能范围)，才能将政府职能在各级政府间进行合理划分。 　　 　　然而两者之间的关系是非常复杂的，对于中国这样一个转轨中的发展中国家尤其如此。财政存在严重的“越位”问题，主要表现在一些属于市场机制有效配置资源的领域，应由企业或私人承担的竞争性项目的投资，相当部分却由各级财政承担。如企业生产经营所需的流动资金、挖潜改造支出、企业亏损补贴等。2006年财政用于流动资金、挖潜改造支出共计1,761.14亿元，占财政支出总额的4.36％。同时，1998年以来我国开始构建公共财政的实践，按照市场经济体制下公共财政的要求界定财政的职能和活动范围，公共财政必须承担起支持经济市场化改革的职能，但由于??共财政实践对我国而言还是一个新生事物，因此公共财政构建是一个不断摸索、不断试错纠错的过程。这就导致有些政府应该管的事情却没管或没管好，财政职能仍然存在严重的“缺位”问题，如对基础教育、基础科学、卫生保健、社会保障、农业和环境保护等方面的支出严重不足。公共财政对经济市场化改革的支持力度远远不够。2006年文化教育科学卫生支出7,425.98亿元，支农支出2,161.35亿元，社会保障支出4,361.78亿元，占财政支出的比重分别为18％、5.3％、11％.这些比重还是很低的。 　　 　　二、各级政府间事权划分存在的问题剖析 　　 　　1994年分税制改革，虽在提高“两个比重”、调动中央和地方的理财积极性等方面取得显著成效，但是由于行政管理体制改革滞后及分税制改革的过渡性和不彻底性，导致财政层级过多、各级政府间事权划分不清晰、事权与财力不匹配等问题凸显，严重阻碍了分税制财政体制的有效运行和财政公共化进程，从而不利于经济社会的协调发展。 　　 　　1　地方财政层级过多 　　事权与财权财力的划分是在不同的财政层级之间进行，因此财政层级的多少直接影响事权与财权财力的划分的科学性及合理性，财政层级的科学确定是财政体制建设工作中的一项基础性工作。财政级次的多少直接影响各级财政之间事权划分的难易度和清晰度，影响财政体制运行的成本和效率。因此只有明确财政的级次，才能在各财政级次之间合理划分事权和财权。一般而言，财政层级越多，政府间财政关系就越复杂，事权的划分难度越大，而且中央对地方的转移支付制度设计就越困难，财政体制运行效率就越低。 　　我国政府行政层级过多，管理范围偏大，管理效率低下。我国宪法规定现行的地方政府层级为三级：省(自治区、直辖市)、县(自治县)、乡(民族乡、镇)。相应地，地方财政层级也应分为三级。但是目前，中国地方政府层级过多且混乱。首先，现行的地方行政层级有的为三级，而有的为四级。过多的层次，既造成政府机构臃肿、行政效率低下，也给政府和纳税人带来沉重的负担。其次，地方各级政府所管辖的范围偏大，截至2006年底，一个省平均管辖11个左右地市级行政单位，一个地市级行政单位平均管辖9个左右县级行政单位，一个县级行政单位平均管辖14个乡级行政单位。从个别省份看，地方政府管辖的范围更大。如河北省一个地市级行政单位平均管辖16个左右县级行政单位，四川省一个县级行政单位管辖26个乡级行政单位。 　　 　　2　中央与地方政府间事权划分不清晰。缺乏具体细致的法律规定 　　中央与地方政府间事权划