政府间纵向分权契约性质.docVIP

政府间纵向分权契约性质 　　摘 要：本文以浙江省省以下政府间纵向分权的案例为背景，利用契约理论的分析框架，揭示了政府间纵向分权的契约性质。知识在政府间的分布、政策领域的复杂性、政府之间的依赖性和契约的实施机制是影响政府间契约类型选择的关键因素。浙江经济本身的特点――块状经济和民营化，促进了分权化契约的达成和扩散，提高了政府间的分工效率。 　　关键词：强县扩权；强镇扩权;政府间契约 　　中图分类号：F127 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X(2007)11-0010-05 　　 　　浙江的强县扩权、强镇扩权改革引起了社会的广泛关注，笔者认为这是中国式分权的典型案例，值得从理论上探寻这种政府间分权化改革的动因、推力和社会经济影响。本文将利用契约理论的分析框架，试图揭示政府间纵向分权的契约性质和效率属性。接下来的第一部分将简单地总结浙江“强县扩权”和“强镇扩权”改革的脉络，第二部分从理论上给出一个解释政府间分权契约关系的一般分析框架，第三部分则利用这一分析框架来解释浙江省以下政府间分权化改革的实践，最后是结论。 　　 　　一、背 景 　　 　　（一）浙江的强县扩权改革脉络 　　20世纪90年代以来，浙江共经历了四次强县扩权改革，每一次改革都是政府与市场关系以及不同政府层级之间关系的适应性调整。第一次改革发生在1992年，浙江省对13个经济发展较快的市县进行了扩权，内容主要是扩大建设、技术改造和外商投资项目的审批权。第二次改革发生在1997年，内容是允许萧山、余杭实行部分地级市的经济管理权限。第三次改革发生在2002年，浙江省委办公厅下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》（浙委办［2002］ 40号文件），把313项原本属于地级市的经济管理权限“空降”到了浙江省绍兴、萧山等20个经济发展势头迅猛的县级行政区头上。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面[2]。最近的一次改革发生在2006年11月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅下发了《关于???展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》，在不改变义乌由金华市领导的管理体制前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。经过第四轮扩权后，浙江省义乌市政府成为当今中国权力最大的县级政府（傅白水，2007）。 　　（二）浙江的强镇扩权改革举措 　　就在浙江的“百强县”数目年年攀升，其它兄弟省份纷纷效法浙江经验搞强县扩权的时候，浙江又开始实施强镇扩权战略。浙江首批选定的141个省级中心镇，全省各地区都有分布。其中杭州市最多，有19个，宁波市17个，温州市和金华市各15个，嘉兴市14个，舟山市6个。按照“依法下放、能放就放”的原则，浙江这次明确赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。同时，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，理顺中心镇条块关系，垂直部门派驻中心镇机构，探索中心镇行政执法监管改革。更值得关注的是，县级政府的职能部门与镇政府通过合同的方式将管理权限下放。比如，绍兴县建设、发改、经贸、外经贸、建管、商贸等部门，就已和其下辖的杨汛桥镇、钱清镇等签订委托协议书，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到镇。同时，镇还享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给这些镇[5]。 　　 　　二、政府间纵向分权的契约性质 　　 　　中央与地方政府之间的关系以及省以下地方政府之间的关系本质上是一种契约关系，是一种权利和义务关系的组合。契约分析方法可用来分析分权化政策或不同层级政府之间的竞争合作关系，这种方法即适用于联邦制国家，也适用于单一制国家[4]。我们首先说明政府间纵向分权契约的不同形态，然后分析决定不同契约形态的主要因素是什么，最后对政府间分权契约的效率属性进行评价。 　　（一）政府间纵向分权契约的类型 　　契约理论告诉我们，经济社会中的契约形式具有多样性，但存在两种极端的契约类型：一种是交易性契约或完全契约，另一种是关系性契约或不完全契约。事实上，绝大多数契约类型都处于这两种极端之间。交易性契约指的是，在缔结契约的时候，双方的权利、义务能得以清楚地陈述，即所有的协调问题都可以事先说明。因此，交易性契约惟一的挑战来自于契约能否实施，以及在多大程度上如契约所规定的那样实施。为保障契约的实施和实施效率，就需要设计一套令契约自动实施的“激励方案”，或者需要引入第三方的