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基层干部眼里基层改革 　　20世纪80年代以来农村的改革轨迹 　　 　　县级不断分设二级机构 　　湖南衡阳县20世纪80年代以来新设和分立的机构有：1981年设立司法局；1982年从教育局分出文化局；1983年成立电力局；1984年成立能源办、审计局、计生局、乡镇企业局；1987年成立国土局，并于2003年实行领导班子直管；1984年税务局改由省市直管，1994年国地税分设；1987年成立环保局；1988年成立监察局；1989年工商行政管理局实行垂直管理；1990年成立编制委员会。此后，县直或上级部门直管的一级行政机构不断内设二级机构，有些再分设三级事业单位或公司。比如某县财政局，除了内设股室以外，还下设农业税征收管理局、财政监督检查管理局、政府采购中心、教育经费筹集核算管理中心、乡财政管理站、工资统发中心、国有资产管理局、非税收入管理局。这样的例子太多了，不一一列举。 　　 　　撤销公社，党政分开，乡镇职能逐步分设 　　1984年，撤销人民公社，成立乡镇人民政府。按照一级政府一级财政的要求，建立了乡镇财政所。1984年起，推行财政包干，开始对干部发增收节支奖，干部工资出现浮动，干部收入差别逐步拉大。 　　1985年，各区设置司法助理，重点负责普法工作；乡镇增设经营管理干部，负责村组财务审计工作。1986年开始将企业“目标管理”方法引进行政机关，推行目标管理责任制。干部收费同工资挂勾从此开始。 　　1987年，乡镇设立人大，乡镇开始出现了书记、乡镇长和人大主席三个正职。1988年，提高乡镇级别为副科级。根据中央提出的“管少、管好、管活”干部的精神，县委下放了部分干部任免审批权。乡镇增设行政编制的民政助理员、司法助理员。市、县成立乡镇企业服务团，大办乡镇企业，把新办乡镇企业数作为干部政绩考核的首要内容。1993年，在乡镇设立计划生育服务所（自收自支事业单位）。 　　 　　向农民收费不断增多 　　1987年，开始办理土地占用许可证,并向农民收取占用国土建房的有关费用。开始征收农村教育事业附加费，按当年人均纯收入的1%～1.5%计征。开始以农民集资为主改造和新建学校。大量组织劳力兴修水利，跨村调集劳力兴办乡村林场。1989年，尚未通高压电的区乡开始大规模集资办电，电业局收取“铜费”、“铁费”、“落户费”、“增容费”、“施工管理费”等各种名目的巨额费用，这些费用未交清不供电。 　　1990年，全面开展土地登记发证工作，并开始向农民收取农村宅基地有偿使用费，即根据农民住宅的占地面积，每年收取一定数额的有偿使用费。祖传下来的旧房子也要向国土部门年年交费，群众抵触情绪很大。 　　1991年到1992年，开展社会治安综合治理。推行两基教育达标（“基本实现九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的达标验收），大规模集资办校，最高集资额达到人均200多元。 　　1993年，提出减轻农民负担，国务院公布取消宅基地有偿使用收费，并取消了一批各地自行出台的收费项目。本地开始出现因农民负担过重赴省赴京上访的人员。 　　 　　简政放权，撤区并乡 　　1994年，县级党政机构再一次改革（这是建国以后第七次改革）。1995年，衡阳市撤销49个区公所，374个乡镇合并为179个乡镇和3个街道办事处。乡镇设立党委、政府、人大三个机构，并设立政协联络组，称为四大家，还有作为副职的纪委和武装部机构。政府内设机构为九办：党政综合办、农办、财办、教科文卫办、综治办、民政办、计划生育办、村镇规划办、企业办。九办代表政府管理七站八所。七站：农技站、林业站、农经站、畜牧水产站、水管站、广播站、文化站。八所：财政所、税务所、工商所、公安派出所、司法所、国土所、规划所、计生服务所。还有未列入七站八所的：学区、医院（卫协会）、信用社、供销社、粮站、法庭、肉食水产站、交通管理站、农机站、劳动服务站、社保所、法律服务所。根据简政放权的要求规定，法庭、税务所、工商所实行直管，公安派出所县乡共管，信用社、供销社、粮站按企业模式管理，其他机构的人、财、物、事四权都下放乡镇管理，业务上接受县主管部门指导。准确地讲，是有利可图的部门被上收为省、市、县直管，无利可图需要财政投入的部门下放给乡镇，但由于乡镇财政无力对这些事业进行投入，结果是谁也不管。 　　 　　乡镇财政危机与农民负担问题相伴而生 　　1996年，推行公务员制度，但乡镇机关及站所大部分不是公务员，靠自筹资金发放工资。由于行政事业性收费和罚没收入增多，1996年，衡阳县应存入财政专户的预算外资金为8500万元，实际存入财政专户的只有730万元，还不足9%。基本上是财政体外循环的单位自筹收入，成为各单位小金库的重要来源。 　　从1996年开始，不少乡镇发不出工资，乡镇政府靠举债度日，负债额迅速上升。由