现代财政制度的强国性与集中性——基于荷兰和英国财政史的分析.pdfVIP

中国人民大学学报 2014年第5期 RENMINUNIVERSITY()F ＼o．j 20ll J()URNAL()F CHINA 一 一一 ～驯 一财 磊 ～治 理里 ～ 一 一制燮一度坠磊鉴一国璧 一 一 忑一 磊一一一 [主持人语] 中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决 定》)将财政的作用提到前所未有的高度：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并明确指出，要“建立现代财政制 度”。这是对财政目标定位的一个重大调整，也是我国财政理论的一个重大突破。 在传统的学科定位中，财政学是一门应用经济学科，它主要解决的是市场经济条件下公共物品的提供问题。在财 政学界广为接受的马斯格雷夫关于财政职能的论断中，财政职能有三：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与增 长职能。显然，按此判断，财政只能是也必须是服从经济目标。实际上，财政同时包括“财”与“政”两个部分，是 经济与政治的结合体，是庶政之母和邦国之本，它绝不仅仅是一个经济问题。 我国财政目标的定位经历了两个重要阶段：在20世纪90年代中期以前，强调的是“建设财政”；90年代中期以 后，强调的是“公共财政”。建设财政是顺应着计划经济体制的要求而确定的财政目标，强调财政要为经济增长服务； 公共财政是伴随着社会主义市场经济体制逐步确立而确定的财政目标，强调财政为市场经济提供好公共产品，即所谓 “聚众人之财办众人之事”。这两个提法均强调财政的经济功能，而忽视了财政的政治功能。现代财政制度将财政视为 实现国家治理能力现代化的手段，其突破之处在于将政治功能放回到财政中来，因此才可以通过财政制度改革，“推进 国家治理体系和治理能力现代化”。 那么，以提高国家治理能力为核心的现代财政制度建设，要从哪里着手呢?本期的一组文章从四个角度给出答案。 刘晓路撰写的《现代财政制度的强国性与集中性——基于荷兰和英国财政史的分析》认为，国家能力主要体现为 资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力，所有这些能力的提升都要依靠财政收入加以支撑。因此，较强的财政 汲取能力是推动现代化的保障，税收与国债是达到这一目的的两种重要工具，其中税收的作用更为基本。在我国市场 经济体制改革尚在进行，社会矛盾日益激化的当下，不宜过度强调减税，现代财政制度必须具有较高的集中性。 吕冰洋撰写的《现代政府间财政关系的构建》认为，现代政府间财政关系应兼顾强化中央权威和发挥地方积极性 两个目标，合理的建设思路为：政府间事权关系的调整方向是实现哑铃形分权结构，事权集中在中央政府和县级政府， 省级政府仅负监督责任，由此达到虚省废市、强化中央权威的效果；政府间税权的调整方向是分税为主、分成为辅， 县级政府和省级政府主体税种分别是零售税和个人所得税，由此达到发挥地方积极性的效果。 岳希明、蔡萌撰写的《现代财政制度中的转移支付改革方向》认为，转移支付制度有效的前提是，地方政府官员 的行为目标是辖区居民效用最大化，并且上级政府能够对转移支付资金进行有效监督。考虑到我国地方政府重投资轻 民生的支出偏好和政府间信息传递的不对称性，不宜扩大一般性转移支付和专项转移支付规模，而用途指定较宽泛并 按因素法分配资金的分类拨款则更有利于提高政府间资源配置的效率。 马蔡琛撰写的《现代预算制度的演化特征与路径选择》认为，全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系与 治理能力现代化的基础性制度载体。改革目前核心预算机构缺失、预算碎片化的状况，构建现代预算制度的基本思路 是：组建国家预算管理局，推进全口径预算管理；引入参与式预算管理，试行分部门预算审议与分部门票决；准确地 认识跨年度预算平衡机制，稳步推进中期财政规划；整合预算监督资源，加强财政问责，实现公共受托责任。 总之，在中国逐步迈向现代化强国的今天，构建现代财政制度以促进国家治理能力提高是必经阶段。通