破解土地财政,变征地为分地——东亚地区城市化用地制度的启示.pdfVIP

圈家行政学院学报2015．3 本期_薏：农啊-I-地制虞改覃 编者按：党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务。2014年12月2日，习近平同志 主持召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入 市、宅基地制度改革试点工作的意见》，会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利 益不受损三条底线，在试点基础上有序推进农村土地制度改革。怎样更好地推进农村土地制度改革，学界也 有很多探讨和争论。本刊特邀华生、刘守英、王卫国、贺雪峰四位专家就农村土地制度改革及相关f*l题进行 分析和讨论。 破解土地财政，变征地为分地 ——东亚地区城市化用地制度的启示 华 生 (东南大学，江苏南京210096) [摘要]土地制度改革是进一步全面深化改革的关键环节之一，中央也以谨慎稳妥的态度布置了 试点。试点的好处是可以摸索经验、避免大的失误，缺点是耗时较长，特别是若效果存疑，需重新设计 方案再试，时间会拖得更长，从而贻误改革的时机。实际上，东亚的日本、韩国和我国的台湾地区成功 现代化的经验，已经探索出一条城市化用地制度的成熟做法，值得我们重视和借鉴。 [关键词】土地制度改革；减步法；区段征收；市地重划 [中图分类号]F321．1[文献标识码】A 在工业化、城市化过程中，城市的边界持续扩 多地方政府铺摊子、出政绩的雄心，结果在日益沉重 大，不断面临着原先的农村土地改变用途和规划为建 的基础设施建设债务的负担和不断上涨的土地征收补 设用地的问题。我国迄今采用的是政府以一次性货币 偿的双向挤压下，地方政府普遍陷入了对地价从而房 补偿办法为主的征地模式，即将农村集体土地征用后 价的依赖，这样就孕育了更大的地产泡沫和财政金融 转为国有土地，然后进行城市化开发建设。这种征地 的风险。更严重的是，这种代价昂贵的城市化道路还 方式近年来受到广泛的批评。在实践中，政府征地模 几乎没有把几亿农民工及其家属纳入视野，给我们留 式也遇到了越来越大的阻力。一方面农民特别是城郊 下了人口城市化市民化的巨额欠账。因此很显然，征 农民的补偿要求不断升高，征地冲突日益加剧。一次 地卖地的土地财政模式的转型，不仅势在必行，也迫 性的货币补偿并不能使失地农民适应和应对突然改变 在眉睫。 的生活，乍富挥霍、投资失误或受骗返贫者不在少 应当说这些年来对征地制度改革一直都有探讨， 数。另一方面，唾手可得的征地卖地收入，刺激了许 政策上也开始调整。酝酿的方向如一些文件所说，是 [收稿日期】2015—03—30 [作者简介】华生，东南大学经济管理学院名誉院长。 ·13· 豳家行政掌院学报2015．3 赢期囊点：农蛔-I-地制应改覃 逐步缩小征地范围，让若干农村集体土地直接人市。 接进入高收入行列的经济体。日、韩、台与我们有相 目前正在准备出台的就是所谓农村集体经营性建设用 近的历史文化背景，都属于人多地少、人均可耕地类 地(即主要是原乡镇企业用地)的入市政策。不过， 同的国家或地区。他们均在几十年内实现了现代化城 即便是这个被学界和舆论界的许多人认为范围太窄、 市化转型，大量农业人口平稳移居城市，而且在这个 步子太小的步骤，显然也会冲击现行土地财政的收 过程中人均收入差距较小、避免了成规模的贫民窟。 入，从而进一步恶化地方政府的财政困境，缩小改革 他们城市化用地采取在发展中国家中独树一帜的分地 腾挪的空间。显然，不解决地方政府的公益准公益用 模式值得我们研究