治安承包中公共行政民营化合法性分析.docVIP

治安承包中公共行政民营化合法性分析 　　中图分类号：D922.1 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）05-321-02 　　摘 要 治安承包作为一种新兴的治安管理模式，在当下中国公共行政民营化浪潮发展迅猛，一定程度上有效缓解了有限警力与治安形势严峻之间的矛盾，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题。本文立足于公共行政民营化的视角，通过理论梳理和实践分析，分析当前治安承包中的合法性争议，以期对当前民营化进程中治安承包的制度发展有所裨益。 　　关键词 治安承包 民营化 合法性分析 　　 　　一、引言：治安承包的现象考察 　　近年来，“治安承包”作为一种新兴的治安管理模式正在改变传统的公共行政运行机制。作为执行公共行政的有关政府部门将治安交由民营机构来承包，政府不再直接参与。对于治安承包，根据现有新闻报道资料，1996年，山东泰安市农村就曾初步“尝试”，退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市下官庄村治安，因而成为中国“治安承包”第一人。随后，“治安承包”之风在浙江、陕西、河南等地以各种不同形式蔓延开来。 　　然而，治安承包从出现至今，社会对其的褒贬之争就始终没有停息。质疑者认为，治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。赞同者认为，治安承包调动了公众参与社会治理的热情，能够有效缓解有限警力与治安形势严峻之间的矛盾。折中者认为，治安承包确实起到了缓解警力不足、维护社会稳定的作用，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题，需要在规范的基础上审慎运作。究其核心，治安能否承包的争议实际上就是公共行政民营化有无界限以及如何判断并实行的问题。为此，本文拟对公共行政民营化这一问题以治安承包为切入点进行初步探讨，以期梳理清楚当前民营化进程中所存在的合法性问题。 　　二、民营化概念梳理 　　（一）民营化的发展过程综述 　　转述章志远先生观点，民营化源于1979年英国撒切尔政府基于新自由主义意识而大刀阔斧地推行一系列激进的非国有化运动，这场改革波及英国的电信、电力、民航、燃油、自来水等多个领域。英国的民营化政策主要采取的是向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式。在美国，其民营化的适用范围极其广阔，除了公用事业之外，包括监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚至军务在内的事项也不同程度地吸收私人部门参与。受英美民营化成功经验的影响，自上个世纪80年代中期以来，德、法等西方工业化国家，日本、韩国等东亚新兴工业化国家，拉美的巴西、智利等发展中国家都展开了大规模的民营化改革运动。环顾当今世界，民营化正以范围的扩大化、方式的多元化及运作的法制化而席卷全球①。 　　（二）公共行政民营化的类型化分类 　　公共行政领域涵盖的内容包罗万象，因而民营化的形式也是多种多样的。根据民营化的先驱萨瓦斯在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中所论述的民营化分类标准，民营化按政府在其中所起的作用不同，主要可分为委托授权、政府撤资、政府淡出三种形式。德国尤根#8226;葛拉柏通过列举提出公共行政民营化的分类标准7种类型，布吉提出组织民营化、功能民营化和实质民营化的形态划分，其对大陆的民营化研究产生了较大影响②。 　　布吉教授提供的一个较为简明的分类法，即将民营化分为组织民营化、功能民营化和任务民营化三大类。组织民营化指的是通过国家管理或者控股的私法人来完成行政任务的民营化方式。由于完成行政任务的私法人实质上是国家以私法形式组织起来的独立的行政单位，任务本身仍然保留在国家领域。功能民营化指的是国家任务的部分“执行责任”由私人来承担的方式，例如由各种形式的行政助手来承担部分行政职能。任务民营化指的是国家从“执行责任”中抽身而出，完全由私方主体提供特定公共服务和公共产品的民营化方式。由于国家不再负责履行该项任务，该任务被“真正”地归于民营，因此任务民营化又被称为“实质民营化”。 　　然而令人感到棘手的是，即便在梳理明确了上述发展沿革及类型分类之后，仍然无法轻易定义公共行政民营化一词。在现行法规中并无“民营化”的用语，其并非为具有确定意义的法律概念。民营化的实质并非政府放弃管制，而是政府管制范围和方式的调整，政府管制的范围主要是制定政策，管制方式应当以间接调控为主。就法律而言，做到经济性、政策性和法律性的统一是目标所在。 　　三、治安承包的合法性分析 　　通过以上对于公共行政民营化的分析梳理，即可转向对于我们在文章开头所谈到的治安承包的争议问题。在讨论治安承包合法与否之前，为进一步明确治安承包的内涵，有必要对现行的种种治安承包模式进行分析。根据不同治安承包模式所确定的承