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政府改革财政路径OECD经验及其启示 　　摘 要：治理变革是席卷全球的政府改革问题，其核心是提高政府有效性，从而增强政府施政的合法性。本文从比较分析的角度出发，选择英国、芬兰、瑞典、荷兰等OECD主要国家20世纪80年代以来的政府改革作为个案，分析财政因素在上述各国政府改革中的地位和作用，总结财政改革推进政府治理创新、提升政府有效性的基本经验，强调这些经验对于寻找我国政府改革突破口、推进政府管理体制改革具有的重要启示和参考价值。 　　关键词：政府改革；有效政府；财政路径； 改革突破口 　　中图分类号：F812．0文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X(2008)04-0080-07 　　 　　治理并不是人类公共生活领域中一个新颖的话题，而是对永恒话题的时代性思考。但由于不同时代、文明面临的需求和挑战不同，因此有必要创制各自适当的治理方式，以适应社会的演进、时代的需要。换言之，虽然诸如认同与合法性、治理效率、生存环境、统一和秩序、治理调适性等是人类公共生活面临的普遍性话题，但对它们的思考和解决却必须具有时代性、特殊性：如果不能对特定时代的公共需求和挑战进行有效地回应和解决，公共权威将无以把握、满足民众的需求，并最终失去他们的认同和支持。人的需求总是随环境之变化而变动不居的，而实现它的组织、结构、途径却可能由于追求相对稳定而滞后。因此，为了在变动时代中把握、满足公共需求，以最终实现自身合法性支持，治理目标、结构和功能的变革就不可避免。 　　政府是公共利益的合法代表，承担着满足公共需求的主要责任，因而往往是最重要的、甚至惟一的公共治理主体。在传统社会，专制性权威及其自上而下运行权力常常是主要的治理方式。近代以来，工业社会的成长以及由此引发的公共需求的复杂化、多样化，推动了治理性质、方式的转型，政府规模和活动范围日益扩张，其组织结构也越发复杂化和精细化，这集中表现为现代民主政府和科层体制的出现和发展。民主权威取代专制权威使得政府治理发生了根本转型：第一，被治者的同意成为政府的合法性基础，即衡量政府治理正当与否的根本标准在于民意的支持；第二，政府运作的合理性成为政府合法性的重要支撑，即政府获得民众支持的重要依据在于其满足民众诉求的有效程度。在当代社会，民主政府运作的合理性――政府采用何种途径、方式以最大程度地实现公共目标、有效满足民众需求成为政府治理成败的关键。由于全球化、信息化时代的到来，民众公共需求的多样性、变动性日趋复杂，因此，对于当代政府来讲，改革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。“只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”[1] 　　 　　一、有效政府：政府改革的目标 　　 　　20世纪70年代以来，一场席卷全球、以提升政府有效性为核心的政府改革浪潮方兴未艾。在西方工业化国家，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务的普遍不满情绪，人们更加关注和强调政府的有效性问题。塞缪尔?亨廷顿等学者提交给三边委员会的一份报告称，西方国家正在普遍面临由治理失灵而引发的对民主政府信任危机，其中民众需求膨胀和政府负载过重正是导致其有效能力不足的根本原因。[2] 在许多发展中国家和地区，提高政府有效性的呼声更加强烈，由于历史和现实的原因，许多国家对诸如保护财产权、公共道路、基础医疗保健和教育等基础性公共物品都不能提供，公共服务恶化、法治程度低以及政治腐败等时弊，逃避税收、违反法律等现象屡次发生，从而导致公共服务水平下降，政府有效能力严重不足，影响了政府的合法性基础。在前苏联、东欧等转型经济国家，由于片面强调意识形态因素以及采用“休克疗法”等激进的市场化改革，主张政府全面、快速地退出经济生活，从而导致政府缺乏足够的调控手段；同时，由于迅速放开物价、快速推行大规模的私有化以及将经济过早地对外开放，引发了财政赤字急剧升高、国家内外债剧增，政府调控能力受到极大削弱。正是对政局混乱、社会动荡、官场积弊等问题的痛切意识，以及对公共需求的复杂、动态、多样性与滞后、僵化的传统政府治理模式之间重重矛盾的深刻体认，世界各国都纷纷致力于深化政府改革，以提升政府有效服务的能力。正如1997年世界银行全球发展报告指出，“一个有效的政府对于提供商品和服务――以及规则和机构――是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[3] 　　有效性是衡量政府能力的重要指标，从而也是提升政府能力的关键因素。这里，政府有效性包含三层涵义：第一，效率涵义。在所谓“资源稀缺”条件下，政府施政日益面临两难境地：一方面，经济增长乏力、可获收入减少，即政府活动的财力支撑下降；另一方面，民众对政府的要求越来越多，公共需求刚性增长，要求政府的