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政府职能部门与事业组织效率边界和预算资助问题 　　摘要：政策预算通常称之为部门预算。而公共预算中的“公共”范围大于政府公共部门中的“公共”范围。后者有明确的政府组织边界，而前者却包括与政府预算有关的部分，边界是难以确定的。这个难点也就是政府职能部门和事业组织之间效率边界决定的难点；同时也是公共预算效率资助的难点。本文从政府职能部门和事业组织之间的效率边界问题、事业组织的效率问题和政府职能部门对事业组织效率资助问题三个方面展开讨论。 　　关键词：政府职能部门；事业组织；预算资助 　　中图分类号：F062，6　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)07－0025－05 　　 　　引言 　　 　　政府公共部门是指政府职能部门，政府是凌驾于社会组织之上的机构，是国内居民的代表。社会组织中包括非盈利性组织(也称事业组织)和盈利性组织两类，都受相应的政府职能机构管理。政府预算是按照政府职能部门的管理职责安排的，即通常称之为部门预算。而公共预算中的“公共”范围大于政府公共部门中的“公共”范围。后者有明确的政府组织边界，而前者却包括与政府预算有关的部分，边界是难以确定的。例如，事业组织通常得到政府预算的资助，这样，事业组织中就有“公共”部门的成份，但要在数量上准确表达是困难的。这个难点也就是政府职能部门和事业组织之间效率边界决定的难点；同时也是公共预算效率资助的难点。本文从政府职能部门和事业组织之间的效率边界问题、事业组织的效率问题和政府职能部门对事业组织效率资助问题三个方面展开讨论。 　　 　　一、政府职能部门的效率边界 　　 　　政府职能部门的有效性原则： 　　原则一：当绩效测度费用无法通过私人部门的合约和社会组织的分工和交换行为来解决时，由政府职能部门承担服务成本是有效的。(Grossman，S and Hart，0,1986) 　　政府是国内居民的代表，不仅是可用货币表达的物质利益的代表，而且是不可用货币表达的民族精神的代表，包括文化及社会意识形态。政府对于这两者处于公正、正义的地位，靠相应的法律体系支持。(亚当?斯密，1997)因此，政府的第一职能就是公正和正义，在这个前提下讨论政府的经济职能才是有意义的。社会组织是通过分工和交换来实现均衡(和谐)的，但是，没有政府对两类社会组织行为约束的设定，没有政府对事业组织的资助，社会是难以和谐的。根据上述原则，政府的效率边界应该正确处理以下几个关系： 　　首先，要正确处理政府的资源配置职能和部门预算的关系。政府的资源配置职能是从社会和谐的角度来考虑问题的，职能部门的管理是从社会的分工和交换来着眼的。前者有一般预算的特点，即有公正、正义的法律依据，预算资金在政府职能部门之间分配的原则是统一的，这是维护政府公正、正义形象的重要条件。当然，一般预算并不能解决所有复杂的社会问题，因此需要有专项预算为补充，但专项预算的数量和范围必须受到严格的限制，否则将损害政府的公正、正义形象。在现实中却存在政府资源配置职能部门化的倾向，即专项预算有膨胀的趋势。虽然政府职能部门的边界是清楚的，但公共部门预算的公共边界是模糊的，这导致政府职能边界扩大化。原因是政府的“越位”，即深入到本该由事业组织完成的职责。因为预算专项资金大都和社会组织的生产有关，专项资金越多，对事业组织的干预就越多。而且，专项资金不可能每个社会组织都得到，因此品种多、数量大的专项资金必然损害政府公正、正义的形象。 　　其次，要正确处理部门绩效和社会绩效的关系。政府是为社会提供公正和正义环境的，因此，政府职能部门的政绩和管理范围是不对称的。例如，政府教育部门的绩效并不在学校充分表达；同样，学校的绩效并不都是政府教育部门的功劳。但在现实中却存在预算绩效部门化的倾向。例如财政收支的增长速度并不是财政部门的“政绩”指标，或者说从社会的角度看，增长未必提高绩效；下降未必减少绩效。在公共部门预算绩效评价的实践中，部门化的倾向应该引起高度警惕。这种倾向强化了政府的“越位”，严重影响社会绩效的提升。 　　第三，要正确处理政府资源配置和政府生产的关系。应该说生产问题，包括盈利性生产和非盈利性生产，是社会组织的职责，原则上，除了国家安全事务由政府直接生产外(国防生产)，不从事其他具体的生产事务。因此，我们建议应该大力发展第三部门，即处于政府和社会组织之间的中介组织，例如律师事务所、注册会计师事务所、行业协会、慈善机构等等。这类组织称之为“中介”，是因为既具有政府职能部门的功能；又具有社会组织的功能。这样，政府和居民之间的矛盾就有中介组织来缓冲，不致于和政府直接发生冲突，有利于和谐社会的建设，也有利于政府公正、正义形象的建立。 　　 　　二、事业组织的效率边界 　　 　　事业组织的有效性原则：(吴俊培，2006