中国高速公路企业收费管理问题探究.docVIP

中国高速公路企业收费管理问题探究摘 要：在中国公路作为国民经济的基础设施，其发展管理要受到政府的支配。同时，高速公路企业作为自主经营性的企业法人，企业的内部管理、投融资、经济核算等又是自主经营。然而，正是这种管理的交叉性、利益的相关性，使很多高速公路企业权力缺乏相应的制衡且治理结构也不完善。此外，国家对路网规划时未考虑到边际成本与社会边际效益的相适应的原则。这些因素综合起来导致了中国高速公路企业普遍收费较高且负债严重的问题。 关键词：高速公路；收费管理；治理结构 中图分类号：F27 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0177—02 一、中国高速公路企业管理现状及模式 加速发展公路交通，是中国近几十年来的重要任务。然而资金不足又是中国在发展公路建设当中存在的主要制约性因素。为了缓解这个矛盾，早在1998年6月时任交通部部长黄镇东同志在全国加快公路建设会议上提出：“高速公路的运营与管理要按照产权清晰、权责明确、政企分开管理科学的现代企业制度要求，组建高速公路公司，实行现代化企业管理”。基于此，中国高速公路实行了市场化运作，各地陆续将高级公路管理局组建改造为高速公路（集团）公司。截至2010年底，全国除西藏外共有高速公路管理机构267个，其中，事业单位101个、中国企业128个、中外合资企业38个；而这些管理机构又分别属于93个管理单位，其中，事业性质的34个，企业性质的59个，占62.1%. 从运营规模上来看，高速公路企业大体上可以划分为两种类型： 1.省级高速公路有限责任公司 省级高速公路有限责任公司是伴随着公路管理逐步向收费还贷经营型转变的结果。具体表现在各省把高速公路管理局转变为高速公路集团公司，由事业性单位转变为企业。目前，中国收费高速公路中，约有70%公路是由省级公路有限责任公司直接经营管理或者通过参股控股进行间接管理。 2.路段高速有限责任公司 路段有限责任公司按照“一路一公司”的形式所建立的小型公路企业，其特点是易于筹资，管理方便，但由于其规模较小，不利于收费公路的网络化管理。 二、中国高速公路企业在收费管理中存在的问题 1.高速公路企业收费寻租现象严重、自身治理结构不完善。高速公路企业以收费为其主要业务，而高速公路又具有资源垄断性，因此在经营过程中很少考虑成本，且运营机构庞大、组织层次繁多、效率低下。虽然很多企业按照现代企业制度组建了上市公司，但大多数企业只是达到了上市公司的准入标准，仍然没有理顺“委托—代理”关系，缺少对外界的信息披露，缺少对公路收费收益支出的审计与监督。很多高速公路企业国家股一股独大，而使政府在高速公路运营中影响巨大，高速公路经营者很可能利用利益相关性运用种种手段寻求政府支持，以牟取更多的利益。这种寻租现象的存在导致了高速公路收费居高不下。 2.政府在制定收费政策、投融资政策、收费年限时未做到科学调查论证。政府在高速公路政策制定时较少考虑高速公路的公益性，中国高速公路的公益性、公共产品服务性严重缺失。如果收费政策制定失当，收费标准过高，一些地区特别是在经济欠发达地区，在高速公路建成初期会出现明显的车流量少于预期。加之政府在制定收费年限时也未做到因地制宜，这样也造成许多路段早已收回成本但依然在收费。虽然政府也在逐步撤站，回收公路收费权限，但由于企业是在规定年限内收费，且投资主体较为复杂，因此，想做到回收公路收费权很难实施。 3.政府对高速公路企业管制机构不统一，存在多头管理。根据中国《公路法》和《收费管理条例》的规定，高速公路企业的主管机构是省、自治区、直辖市的交通主管部门。对于高速公路收费标准的制定和管理除了上述部门外，还包括省级物价部门和财政部门。而对于高速公路路政的管理，公安部门也要介入其中。这样，多家管理机构的同时存在，不仅使得管理政策难以协调，而且也会出现管理机构在处理问题时出现推诿的现象。其次，管理机构承担多种职能，扮演多种角色。在高速公路企业管理中除了部分社会性管制是由专业化的独立的政府职能部门负责外，其余部分主要是由交通主管部门实施。交通主管机构集三重身份于一身，既是企业的所有者代表，又是企业的经营者，还是行业管理规则的制定者。这样既是“裁判员”又是“运动员”的身份，造成了许多高速公路企业政企不分，效率低下。同时由于政府监管失范，导致许多高速公路收费期限被任意的延长。 4.缺少针对高速公路企业的专门法律。在中国高速公路建设发展过程中，为了保证公路收费管理、健康、稳定的发展，交通部及相关部门先后颁布了《中华人民共和国公路法》、《公路管理条例》、《关于转让公路经营权有关问题的通知》法律、法规。这些法律法规为中国公路的收费、管理、建设提供了法律依据。但是高速公路企业是伴随着中国公路改革出现的一个特殊产物，