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论行政规划评估体系的构建 李积霞 摘 要：行政规划可以使政府有计划地、高效地利用有限的社会资源来满足社会的需求， 更好的为社会成员提供优质服务，使整个行政活动有条不紊的进行，这充分体现了现代行政的 服务和引导的功能。我国目前有关行政规划的法律法规中，对行政规划实施中的评估制度的规 定十分简单，尤其是没有能够使评估产生实质意义的保障性规定，使这一制度在实践中流于形 式。应当通过行政规划评估主体、方式、程序等方面明确规定，构建完备的行政规划评估制 度，使行政规划更趋于合理和完善。 关键词：行政规划 社会风险评估 环境影响评价 满意度评估 近年来，多个地方在垃圾焚烧发电厂项目的建设，PX项目建设中引发了社会公众的反对， 一些民众甚至通过调查撰写了《中国城市环境的生死抉择一垃圾焚烧政策与公众意愿》的报 告，要求政府回复与社会公众生命健康安全息息相关的有关问题。这些事件中，我们看到在行 政规划实施过程中，可能会引发争议、反对甚至群体性事件。事实上，现代社会的发展、行政 规划决策的作出和维护社会稳定、环境保护并非是不可调和的矛盾体，合理有效的行政规划不 仅不会对环境和资源造成破坏，还能对环境保护、资源的可持续利用起到积极的促进作用，但 不当的行政规划则加剧了人类经济发展过程中对环境和资源的破坏。 一、行政规划评估体系构建的基础 (一)法治政府理论 2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政， 经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。经过几年的努力，法治政府 已初具模型，但也存在着不同程度的形式化、口号化、实用化和利益化倾向，法治政府的进程 依然艰难，如期实现法治政府目标面临着诸多困难和问题。 作者简介：李积霞，甘肃政法学院副教授。 基金项目：本文系国家社科基金项目《行政规划信息公开制度研究》(项目编号：10BFX028)阶段性成果。 ·54· 论行政规划评估体系的构建 在现代西方法治原则下，行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。[1]依 法行政是行政主体必须根据法律法规的规定行使行政权力，并对其行政行为所产生的后果承担 相应责任的原则。这是市场经济体制下对政府行政活动的要求，是实现行政活动法治化和建设 法治政府的要求，是社会主义政治、经济及法治建设本身发展到一定程度和阶段的要求。法律 是行政主体进行各种行政活动的依据，是人们对政府行政行为进行评价的标准。社会公众需要 行政主体依法行政以维护和实现自己的利益。“法治的核心最终会涉及政府的权力和个人权利 的关系问题。”[2]行政规划作为行政权力运行的方式之一，同样受到行政法治的约束。行政法 治要求行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合 行政法洽需要的过程，也就是行政规划法治化的过程。行政规划评估制度的构建，是切实推进 依法行政和建设法治政府的重要组成部分。 (二)现实基础 “计划在法律上源自基本法规定的社会国家任务，事实上源自国家活动范围的扩张、可供 使用的资源和资金的短缺、以及多元社会中的不同利益。”[3] 行政规划是公共资源如何分配和利用中的核心制度，法律规定其承载着维护公共安全、社 会公平和公共利益的价值追求。“从技术层面看，城市规划的核心是土地资源的有效利用、城 市空间布局的优化和人居环境的改善。从法律层面看，城市规划的核心则是公权与私权的关系 问题。”“)《城乡规划法》第4条：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节 约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用， 保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他 公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”《城市规划 编制办法》第3条：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公 平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。” 面对城乡规划中所应考虑的从生态环境到资源节约，从地方特点、历史风貌、民族特色到 区域人口发展，从防止污染、国防建设、防灾减灾到住房保障等诸多要求，如何判断城市规划 合理地权衡了这些因素，最终实现了公共的利益，这是一个重大而复杂的法律难题。行政规划 决策作出和行政规划实施过程中，通过评估等途径予以实