论相对集中行政处罚权制度的适用范围.pdfVIP

摘 要 中国的城市化不是为了解决许多社会经济深层次矛盾而进行的现实选择， 而是伴随工业化的自然发展过程，没有城市化就不可能实现现代化。城市化不 单纯是农民进城，它意味着国民经济增长模式、国民生活形态和国民意识的重 大转变。目前，随着城市化水平的不断提高，城市管理的问题愈来愈复杂。 相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由 一个行政机关统一行使。确立相对集中行政处罚权制度的目的就是在没有修改 有关法律、法规的情况下，解决在城市管理领域长期存在的多头执法、职责交 叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，开拓创新工作机制和工 作方法，推进行政管理体制改革，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的 行政执法体制，提高行政执法效率。 纵观相对集中行政处罚权制度的发展，大致经历了启动、推行、全面推进 三个阶段，到2006年9月为止，在全国范围内已有280多个城市开展了此项工 作。这项制度在全国范围内实施以来，在城市管理中取得了一定的效果，但在 实践中凸现的暴力倾向和执法权限膨胀问题越来越明显，笔者认为：适用范围 不清是导致这些问题存在的最为关键的因素之一。 对于相对集中行政处罚权制度，行政法学界提出了终止说、扩大说、完善 说等不同的观点。从目前的实践情况来看，该制度正呈现出执法范围不断扩大 的趋势。笔者认为：用实践中出现的各种问题和现象来否认相对集中行政处罚 权制度存在的合理性，显然是不恰当，但在众多问题还未很好解决的情况下， 随意地去扩大执法范围也是不适宜的，因此目前最紧迫的任务应该是进一步完 善这一制度。 相对集中行政处罚权制度的实质是行政处罚权的第二次分配，因此，在实 施时应当首先遵循法定原则，它是该制度赖以生存的基础；其次，应该遵循与 行政职权相适应原则，不能够为了集中而集中；再次，应该遵循效率原则，它 不仅是现代社会对行政执法的客观要求，也是设立该制度的重要目的之一；最 1 后，应该遵循避免交叉与疏漏原则，从而真正解决执法重叠、多头执法、执法 扰民的问题。 对于相对集中行政处罚权制度的实施范围，笔者认为：应该限定于大城市 或者经济发达的城市、重点的经济城市、重要的交通枢纽城市、经济特区城市、 沿海开放城市和重点旅游城市，对于中小城市在目前情况下没有实施相对集中 行政处罚权制度的必要；在城市内的实施区域应统一规定为市城区，即设区的 市，指的是城区；不设区的市，指的是市区，对于特殊需要适用的区域可以由 各城市自行决定，经上报批准后适用。 在实施时间上应当与各城市的人口增长速度、经济发展水平、城市化水平 等各项具体情况相结合，不应去人为地设定一个时间表，不宜采取大跃进的方 式，各城市应在对自身的发展状况进行认真分析、明确适宜集中的权限范围、 制定完善的实施制度后逐步推进。 相对集中行政处罚权制度的实施不仅要依靠行政机关的努力，而且还要依 靠公众的配合。因此，在实施中应该明确列出集中权限的详细范围，同时由于 相对集中行政处罚权制度只是对原有行政处罚权的二次分配，并不是去创设新 的行政处罚权，所以在公布的管理规定中应当明确指出集中行使的行政处罚权 的法律来源，这样不仅使执法部门在执法时容易掌握执法标准，清晰地划分城 管部门与其他行政部门之间的权限界限，防止权力重叠或权力真空现象，而且 可以有效地防止目前存在的城管权限不断膨胀的弊端，同时在执法过程中也容 易得到行政相对人的理解和配合。 对于需要集中的权限应在执法部门的能力和精力能够承受的限度之内、一 定数量之内，既要考虑需要性，又要考虑可能性，如果将没有任何联系的项目 凑在一起，由一个行政机关去实施，不仅执法人难以掌握，也难以取得集中处 罚的效果。由于各个城市的不同特点，应当允许不同城市在集中的领域上有所 差异，但各城市集中的领域不易相差太大，应该确定集中权限所涉及的基本领 域，避免影响这项改革制度的推广，避免影响未来行政体制改革的总体规划。 对于适宜集中的权限范围，笔者建议： 1、在市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护管理方面， 应主要界定在可当场判断违法性并需要及时处罚、无须专业性技术支持且适宜 使用简易程序的违法行为，对于与行政许可及日常管理等其它权限密切相关、