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论我国拆迁法律制度中的公共利益 摘 要 拆迁制度与土地征收征用制度密切相关，而公共利益问题是征收征用制度 中的关键问题。公共利益范围的模糊以及公共利益实现过程中存在的一些问题 导致了许多拆迁纠纷的发生。本文从一个拆迁案例所暴露出的公共利益和私人 利益紧张局面入手，试图对公共利益的含义予以深入探讨和明确。本文共分五 个部分。 在引言中，笔者引述了一个备受关注的拆迁纠纷案件，介绍了案件源头、 发展、激化和解决的简要过程。该案再一次暴露出我国拆迁实践中的诸如补偿 过低、野蛮拆迁、操作不透明等典型性问题。由此引出本文的立论基础：在拆 迁实践中公共利益和私人利益的关系存在一些问题，甚至可以说出现了相当程 度的紧张。而这种紧张的格局既不利于私人利益的直接保护，也不利于公共利 益的实现——进而实现更长远、更根本的私人利益。如果不加理顺，必将构成 我国法治进程的巨大障碍。正确理解公共利益的含义则是谋求公共利益和私人 利益和谐的关键。 本文主张从实质和形式两个方面全面理解公共利益，公共利益应该同时满 足实质的和形式的要求。在本文第一部分中，本文着力探讨了对公共利益实质 意义的理解，具体包括公共利益的概念、特征和界定三个层次。在解决公共利 益概念问题的两种出路上，本文赞同解决实践中公共利益与私人利益矛盾应从 公共利益的概念和界定着手的观点，但笔者同时指出定义公共利益的意义是有 限的，不应迷失于公共利益定义的无休止争论而忽视了切实保护个人利益的具 体制度的构建。笔者进而给出了公共利益的基本定义。 在对于公共利益的特征的论述中，笔者综述了当前理论界对公共利益特征 的不同表述和主张。在对上述主张进行评论总结的同时，将公共利益的特征分 为描述性和界定性两类。前者的意义大于后者。本文认为公共受益性、个体性 是公共利益的根本性特征，属于界定性特征；而其余诸如不确定性、历史性、 优先保障性则仅为描述性特征，对于理解公共利益的含义仅具有理论上的意义。 在第二部分中，本文论述了对公共利益的形式角度的理解。“形式的”公共 1 论我国拆迁法律制度中的公共利益 利益包括三个方面：公共利益的表达方式，公共利益的认定程序，以及公共利 益的实现手段。形式的公共利益主要是各种程序性的要求，也包括方式、方法 的要求。本文强调，对公共利益本身的深入理解固然是很有意义的，但是，不 应因此忽视对其如何正当实现的关注。离开了对形式的公共利益的探讨，或者 造成公共利益的肆意膨胀，或者造成公共利益的彻底虚无。对公共利益的形式 角度的理解的意义在于，“形式的”公共利益更具现实意义，是“看得见”的公 共利益。并且，“形式的”公共利益是实现“实质的”公共利益的必要保证。 公共利益的表达方式是指公共利益通过何种方式得到确认和体现，因此又 可以看作是公共利益的界定模式问题。这就引申出两个问题：谁享有对公共利 益的判断权，以及由何种方式判断。笔者综述了对这一问题的争论，并提出赞 同主张“公共利益”由立法机关以概括加列举的方式予以界定的界定模式。公 共利益的实现程序主要是保证公众充分参与的各种程序设计。从深层次看，保 证公众的参与是保护私人利益不受非法侵害的关键所在；在最浅的层次上，它 也起到使公众更易接受公共利益带来的私人利益的减损，进而使公共利益的实 现更为顺利。本文认为，听证会、专家论证会等程序设计均为公众参与、表达 利益需要的重要途径。但是，应该保证这些制度的切实有效运作。公共利益的 实现手段，即公共利益在实现的过程中采取的方式、方法，应该具有正义性。 一般来说，首要的要求在于，对于这一过程中私人利益所受的侵害，应给以公 平、及时的补偿，否则就是以不正当手段实现公共利益；公共利益的实现应尽 量采取温和的手段而不应采取过激的手段；应尽可能采取侵犯个人权利最少的 方式，而不应一味追求效率忽视公正和人权。 在本文第三部分中，笔者指出公共利益与私人利益冲突的根源在于拆迁法 律制度中公共利益的变质。具体表现为：伪公共利益，是指在公共利益掩盖下 的部门利益或少数人的利益。伪公共利益不是公共利益。“打折的”公共利益， 是指失去了形式正当性的公共利益。虽然可以认为是公共利益，但确是缩了水 的和变了质的。本文进一步分析了公共利益变质的原因。首先，我国当前的利 益格局不