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上海市郊区宅基地置换试点问题及成因研究 　　摘要：上海市郊区宅基地置换试点的推行出现了一些共性问题，诸如置换资金无法平衡、节余土地指标无法按预期出让等，导致试点不能继续推广。这些问题的直接成因是由于受到行政地域、土地制度和“两规”政策等因素的制约；间接成因是由于农村宅基地产权制度存在一定的缺陷，导致试点政策的实施受到一定的制度约束。 　　关键词：上海市郊区 宅基地置换试点 宅基地产权制度 　　Abstract: Shanghai suburbs homestead replacement pilot appeared the implementation of some common problems, such as replacement funds cant balance, left over the land according to the index cant expected, lead to pilot cant continue to promotion. The direct cause of these problems are due to administrative regions, land system and two rules policy of the factors such as restriction; Indirect cause is due to property rights system of house-site in the countryside, there are certain flaws, leading to the implementation of the policy of pilot by certain institutional constraints. 　　Keywords: Shanghai suburbs homestead replacement pilot homestead property right system 　　 　　 　　中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号： 　　 　　 一 引言 　　 为了促进上海市的城乡统筹发展及“三个集中”发展战略的实施，上海市政府在2004年实施了郊区宅基地置换试点的政策意见，并初步确定了15个试点，后经过多次调整为14个试点（图1.1[ 资料来源：根据上海市农业委员会提供的郊区宅地基置换试点评估报告整理，2006.5]）。试点推行至今已经告一段落，试点的推行有效地促进了农民集中居住，改善了农民的生活环境；增加了农村的耕地面积，促进了农业的规模化和现代化经营，在一定程度上推进了“三个集中”发展战略的实施。但是试点在推行后期也出现了一些共性问题：置换资金无法平衡、土地指标的取得和出让及农民的社会保障等，试点不能在更大的范围内继续推广。 　　 二 上海市郊区宅基地置换试点出现的问题 　　 1 资金平衡问题 　　 上海市郊区宅基地置换试点的资金大部分来源与政府的补贴及由镇政府成立的开发公司向银行的贷款或融资；试点的收益主要是通过对宅基地置换后的节余土???指标的出让所得的溢出价收入来平衡置换资金。 　　 由于节余土地指标的出让受到诸多因素的限制，导致置换资金的平衡出现了一些问题。一方面是因为节余土地指标异地开发的方式可能会导致两地区的地价相差很大，协调起来比较困难，上市比较困难；另一方面是宅基地置换地块与异地开发置换地块出让收益存在较长的时间差，又容易受到土地市场的影响，实际运作起来比较困难。如果置换后的土地没有达到预期的收益，或者土地价格一直处于比较低的状态，资金就有可能达不到平衡的状态，尤其是试点在2005年受到房地产市场的影响，并没有按预期将节余土地指标出让。 　　 2 土地指标问题 　　 土地指标的问题包括两方面：一方面是新集聚点建设土地指标的取得，根据试点置换政策，新集聚点建设指标的取得不列入本地区建设用地指标的范围内，用地指标可以单列，但是有的试点占用了城镇建成区的建设用地指标；另一方面是节余土地指标的上市问题，我国二元化的土地制度致使节余土地指标在本质上仍属于集体建设用地，其上市必须要在同时符合土地利用规划及当地的城乡规划的前提下，由国家征收为城市建设用地，才能进入城市土地市场进行开发和建设。 　　 3 农民保障问题 　　 根据试点是否已经纳入当地的城乡规划范围内形成了两种不同的置换赔偿政策：位于城乡规划范围内的农民按照上海市的征地补偿标准进行补偿，户口、保障和就业是一体的；对于规划区以外的试点的赔偿政策随机性比较大。此外试点新集聚点建设基地范围内的农民和被置换农民享受的赔偿政策也是不相同的。新集聚点建设基地范围内的农民为动迁户，可以享受镇