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新形势下对中国政策性金融改革思考 　　虽然从世界各国的金融发展来看,目前政策性金融活动在各国金融运行中的相对比重处于下降趋势,但是就其内在职能来看,仍然是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一,并且在本轮金融危机爆发之后,出现了一些新的政策性金融“复归”迹象。此外,对于制度建设相对落后的发展中国家来说,政策性金融的地位仍非常重要,并成为应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键。 　　一、关于政策性金融的理论探讨 　　 (一)政策性金融的有关概念 　　对于政策性金融的基本概念,目前的探讨主要在国内理论界进行,并且存在描述上的差异,这也反映了对于政策性金融研究的假设前提与出发点还存在较大争议。在此,我们所定义的政策性金融的一般概念为:充分体现政府特定政策意图,而且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动,该类金融活动的参与者,往往直接或间接担负了部分公共性的金融政策职能,它们或者不以利润最大化为单一目标,或者由政府承担利润最大化目标下的部分成本。 　　应该说,政策性金融的背后,总是或多或少地反映出政府对于经济社会健康发展的职责。从政府的角度出发,按照不同的内涵和边界,对于政策性金融的概念可以进一步细分为如下三个方面: 　　第一,由政府作为运作主体或者委托人,为达到特定政策目标,而直接或间接展开的、组织和运用金融资源的过程。这是最广泛意义上的政策性金融的概念,它不仅包括了现有各种金融和非金融机构的某些政策导向的金融活动,而且涵盖了围绕政府信用进行的投融资活动。 　　第二,由政策性金融机构作为主体,政府通过立法来规定该类机构的基本行为,并在金融监管和融资方面提供特殊政策,围绕该类机构来实现政府的一系列经济和社会目标,这是我们通常意义上所说的政策性金融的概念。 　　第三,由商业性金融机构作为运作主体,政府为了达到特定政策性目标,通过具体手段来指导或影响这些金融机构经营活动的过程。在此,政府通过优惠或惩罚性措施,来引导金融机构的行为,使之符合自己的特定目标,并以此对整个金融运行产生影响。 　　(二)政策性金融的功能与作用 　　1.政策性金融的一般功能 　　 (1)体现政府的“政策性”意图。这是政策性金融区别于一般商业金融的根本特点,也是对这种金融运作形式展开研究和分析的基础。所谓政策性,就是指在政策性金融机构的资本运作和经营活动中,或者商业性机构承担的政策性金融业务中,总是隐含着政府特定的价值判断和具体目标。这种政策性通常体现在两方面,一是在政策性金融活动的资金来源方面,二是在政策性金融活动的资金运用方面。 　　对于前者,我们知道政策性金融机构除了具有普通商业金融机构所拥有的市场融资手段之外,通常还会得到政府的某些特别支持,例如补充资本、给予特殊的债务融资权、短期信贷支持等措施,这正是政府对于政策性金融机构的优惠性融资政策的表现。同时,商业性金融机构在承担政策性金融业务时,也往往会获得政府在税收、再融资等方面的间接支持。 　　对于后者,我们看到政策性金融机构的日常业务通常会受到特别法令的限定,其掌握的资金主要被运用于关系国计民生的“准公共领域”,特别是商业金融机制难以完全发挥作用的“市场失灵”的领域,这更直接反映了政府应有的、增进市场经济效率的政策职能。而对于承担政策性金融业务的商业金融机构来说,在获得政府相关支持后,其特定业务也往往通过法律或法规的形式被明确下来。 　　(2)联系不同的金融范畴。由于政策性金融又必须是某一经济体系中金融活动的组成部份,因此应当体现出现代金融的基本特征,也是一般金融机构市场行为的特征。在此,如果我们把金融结构分为公共金融和私人金融两个层面,则政策性金融应作为联系这两个层面的中间部分。 　　所谓公共金融,实际上是公共财政的核心内容。财政学理论告诉我们,公共财政是政府为了满足社会公共需要而进行的分配和再分配活动,公共财政的行为对象主要是经济资源。而对于公共金融,则是政府和其他公共组织掌握和运用金融资源的过程,因此是公共财政的必要环节。从本质上说,公共金融是建立在社会契约的基础之上,并由政府或其他公共组织作为主体来运行,而且是以社会成本和社会收益的比较作为运行原则。也正是基于此,公共金融活动具有了非盈利性的外生特征,也必须通过某种公共选择过程、以强制性的形式来获取金融资源。 　　所谓私人金融,则是指渗透到国民经济各个层面的、以市场竞争机制为基础的、以商业性运作方式为基本原则的、由私人组织或机构来运用金融资源的过程。私人金融的商业化运作方式,就是要充分考虑任何经营行为的经济成本和经济收益,亦即能够直接用货币进行计量的成本和收益。私人金融的性质,决定了其运行目标必然是以私人金融机构的利润最大化或市场价值最大化作为最终目标。除非能够有利于其