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改善农村人居环境公共财政引导问题 　　本文系中央党校进修二班A班社会发展支部第七课题组的研究报告，由贾康提供本刊，特此致谢。 　　作者简介：李兵弟（1950-），男，建设部村镇建设办公室主任，教授级高级城市规划师，国务院特殊津贴专家。贾康（1954-），男，经济学博士，著名经济学家，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士研究生导师，中国财政学会副会长兼秘书长。 　　摘 要：农村人居环境的构成要素主要属于社区性、集体性的准公共物品，在当前总体的农村公共品供给不足情况下，这类公共品如何提供，其政策思路和解决方案最不清楚，成为盲点。本文在分析考察了其现状、进展与困难之后，提出了今后公共财政支持、引导农村人居环境改善的基本思路与六个方面的对策建议。? 　　关键词：公共物品；公共财政；农村人居环境? 　　中图分类号：F810.42文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X(2007)03-0003-07 　　 　　村庄是农民生产、生活的基本空间单元和农村社区形态，在城镇化快速发展和新农村建设中，村庄内集体性公共基础设施面临公共性、公益性和公平性更为全面的需求。村庄内部集体性公共基础设施如道路、供水、污水处理、环卫等是支撑农村经济社会发展、提升农民生活质量最基本的硬件条件。目前我国农村人居环境落后，与城市人民环境的差距越拉越大，广大农民企盼在新农村建设中能得到切实解决。与城市市政设施一样，村庄内部集体性公共基础设施也属于公共品或准公共品，一般不能由市场提供或不能完全由市场提供。面对改善农村人居环境这个长期性、艰巨性和急迫性的重大难题，必须从制度和政策层面进一步梳理公共财政与农村人居环境治理的关系，在新农村建设的实践中努力改善农村人居环境，构建和谐的新农村和新型的城乡关系。 　　? 　　一、农村人居环境的落后状况不容忽视? 　　 　　至2005年底，全国共有313.7万个村庄，其中行政村56.3万个，1.8万个建制镇（不含县城关镇）和2.1万个乡集镇，居住着9.86亿人，其中在村庄居住生活的农民近8亿人。村镇现状非农建设用地面积17.2万平方公里（2002年为16.67万平方公里），其中村庄14.04??平方公里。? 　　 　　（一）我国农村人居环境依然十分落后? 　　改革开放以来，农民主要依靠自己的力量改变了住房条件，目前全国村庄实有住宅205亿平方米中，楼房已占1/3，人均住房建筑面积达到25.8平方米；每年仍有2%左右的农户自发建房，竣工面积保持在4亿平方米以上，其中楼房占60%。近年各级政府加大支持力度，使农村部分公共设施的短缺状况有所缓解，基本解决了农村用电、村外道路、广播电视、通讯和个别地区水质性缺水的困难，受到广大农民欢迎。农村人居环境虽然局部有所改善，但整体落后状况尚未得到根本扭转，“城市像欧洲、乡村像非洲”的反差还在扩大。? 　　1.农民建房散乱和反复拆建，造成农民财富大量流失和社会资源浪费? 　　部分村庄建设无规划指导，管理失序，农民建房不执行规划或没有规划可执行的现象普遍。据建设部统计，改革开放以来，曾经编制过村庄规划的占村庄总数的51.1%，曾经调整完善过村庄规划的占村庄总数的21.6%。根据部分地方调查估计，农民建房按照规定经过规划建设审批的，仅占30%左右。上述两项综合计算，现行村庄规划建设管理制度的实际执行率仅在6%―15%之间。农房建设布局散乱,沿公路建设，“有新房，无新村”，建新不拆旧，部分地区出现了严重的“空心村”现象。农房建设占地大，仅1993―2002年，村镇人均建设用地从147.8平方米增加到167.7平方米，净增19.9平方米，增幅为13.5%。村镇建设用地总量和人均用地水平没有随着城镇化发展而降低，城乡建设用地供求矛盾得不到应有的缓解。农民反复拆建自有住房，一些经济较发达地区农房已拆建三四茬，近年拆旧建新量（含自然损毁）占到了当年农房竣工总量的27%，年直接经济损失达350亿元，农户有限财产被耗费在反复拆建住房上，导致农民财富长期难以积累，也导致社会资源的巨大浪费,加剧了资源环境冲突。? 　　2.农村人居环境普遍较差，民生与安全问题日益突出? 　　2005年，建设部村镇建设办公室委托有关单位对我国具有代表性的9个省中的74个村庄进行调查，调查内容涉及农村居民点的基础设施和公共服务设施现状，包括居住区、供水、排水、供电、通讯、环境、生产与仓储、交通、防灾、供气与供暖、规划等11个类别的105个项目。通过调查发现，目前电力、通讯、通村公路问题已基本解决，农村与城市差距最大的部分就是村庄内部群众生活中直接接触到的人居环境和基础设施。调查结果显示：41%的村庄没有集中供水，96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄行路难，72%的村庄畜禽圈舍与住宅混杂