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反行政垄断法律思考 　　中图分类号：D922.29 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）11-000-02 　　摘 要 行政垄断是中国反垄断的核心问题，是行政机关滥用权力的结果。在我国，造成行政垄断的原因主要是体制因素、历史因素和法律因素。笔者在结合中国反行政垄断立法现状的基础上，对打破行政垄断提出几点新思考。 　　关键词 行政垄断 反垄断法 限制竞争 　　行政垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施的限定交易、地区封锁等排除、限制竞争行为。在研究垄断或者限制竞争行为时，为与传统的市场经营主体的垄断或者限制竞争行为（经济性垄断）相区别而提出来的概念[1]。行政垄断的主体是政府及其所属部门，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。 　　一、行政垄断的成因 　　我国的市场经济体制是从高度密集的计划经济体制转轨而来的，没有经过资本主义国家那样的长期自由竞争的经济发展阶段，经济垄断远没有发达国家那么复杂。而行政垄断却演变成我国最为严重的问题。我国行政垄断产生的原因主要有以下几方面： 　　（一）我国传统计划经济发展模式是行政垄断的主要成因 　　建国后我国实行计划经济体制，国家对国民经济作出计划性和指令性安排，几乎不存在竞争的市场。而在发达市场经济国家，现代的市场经济制度是从自由竞争经济发展来的，其政府对经济的干预主要限于对市场的干预，几乎不直接干预微观经济。所以，在发达国家，竞争造成的垄断主要表现为经济垄断而不是行政垄断。况且我国市场经济制度是建立在生产力水平相对低下和商品经济不发达的基础之上的，因而消除行政垄断不是一蹴而就的事业，需要很长的一段时间。 　　（二）体制是造成行政垄断的根源 　　政治管理体制方面，行政人事激励机制过于单一而缺乏科学性。一般考核政府和官员政绩的一项重要内容便是对当地经济发展水平和产业发展水平的考察，而对经济发展水平考察的参照点是以GDP为重要指标，甚至是唯一指标。这种将经济发展等同于经济增长的考察异态又使得政府不得不过分地追求当地经济发展形式上的最大化??而不考虑其所付出的代价[2]。对国有资产的管理水平也成了衡量地方政府和官员政绩的一项重要标准，再加上没有有效制度的监督和约束，选择采用行政垄断等捷径来提高政绩、获得提升的现象将不可能在短时间实现根本性的变革。 　　财政管理体制方面，1994年实施了分税制以来，很大程度上解决了新中国成立初期财政包干制等带来的弊端，即合理的财政分权是有效率的。但是财政体制的改革并没有根除行政垄断的存在，关键原因在于改革的不彻底、不到位，首先是所得税划分不当；其次是现行的利益分配制度不合理，扩大了经济差距。这种不合理性主要体现为没有明确划分事权以及利益分配规则的非公开化、制度化。 　　（三）企业寻租是造成行政垄断的重要原因 　　在市场经济中，有些企业往往不是通过诸如提高劳动者素质、提高经营管理水平和提高劳动生产率等方式来维护自己在市场竞争中的地位和利益，而是借助于行政权力，即通过寻租来获取并维护本企业在地方上的垄断地位。政府是行政权力的拥有者，可借助行政权力建立各式各样的可占据的“租”，如优惠政策[3]。正是因为这种“租”吸引着寻租者，使寻租者将企业的生存和发展寄希望于寻租。 　　（四）法律制度不完善是造成行政垄断又一诱因 　　《反垄断法》第五章第三十二条至三十七条，对行政机关及其所属机构滥用行政权力排除、限制竞争进行了界定。但问题是，《反垄断法》究竟是属于经济法还是公法。如果属于经济法系列，其对象和规范主体应该是市场主体，而国家行政机关很显然不在此列。如果说《反垄断法》是类似行政法这样的公法，但该法又主要是针对经济垄断现象的。《反垄断法》对行政垄断有了更为严密的规范和限制，对防止行政权力的滥用拥有了一定的限制作用。但是由于政治体制改革的滞后性，宪法和行政法中对行政主体和行政垄断企业的“庇护”仍然合法地存在，如果硬要从法律入手来解决，势必会引起司法危机。另外，《反垄断法》第七章第五十一条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”由此可以看到，反垄断机构的权力是比较有限的，对于滥用行政权力的行为只能建议其上级机关责令改正，这显然加大了执法的成本和环节，延长了时间，增加了难度。况且上下级机关之间由于特殊的关系难免在此问题上拖延应付。 　　二、反行政垄断的现状 　　在《反垄断法》通过之前，我国对行政垄断进行规制的法律、法规和行政规章主要有《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、《关于打破地区间封锁进一步