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募资投向变更监管失效研究 　　摘要：上市公司大面积、强幅度、高频率地变更募资投向，是股票市场上一个由来已久的监管难题。本文创新地从监管制度的订立根基破题，来分析监管失效的原因。文章发现，监管失效的根源在于管理规定与《公司法》、《证券法》相抵触，由此导致了监管边界过于扩张，又进一步使监管制度缺乏较强的执行机制和好的执行效果。可行的监管重点于是放在了透过管理上市公司募资变更来打击委托理财和大股东资金占用等违规行为上。但原有矛盾并没有得到解决。 　　关键词：募集资金投向变更；监管；《公司法》；《证券法》 　　中图分类号：F276.6　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)09－0080－04 　　 　　近十多年来，我国上市公司大面积地屡屡出现没有按照招(配)股说明书、增发意向书的承诺使用公开发行股票筹集资金的行为，即变更募集资金投向行为(以下简称“募资变更行为”)。这种群发行为有明显的负面影响：首先，募资变更行为违背了证券市场的诚信原则，严重损害了中小投资者利益；其次，变更募资投向易导致投资实体虚拟化，不利于上市公司长远稳定发展；最后，募资变更破坏了基本的市场原则，不利于维护市场的规范性和有序性。 　　因此，对上市公司变更募资投向行为的管理关乎各方利益，体现了政府信誉和监管权威。然而在中国股票市场上，监管层针对变更募资投向铺天盖地的“严规峻法”，并未有效遏制上市公司层出不穷地“顶风违规”。本文首先梳理了监管层对上市公司募资变更行为的相关管理制度，然后从管理制度的订立根基上分析了监管失效的原因，最后剖析了监管制度实质上的打击重点。 　　 　　一、募资变更的相关监管制度 　　 　　整理相关制度，笔者发现募集资金变更行为的程序、审核、信息披露、违规处罚等各方面都已经纳入监管范围之中。 　　(一)变更募资投向的程序 　　募资变更必须经过股东大会批准。同时，除董事会向股东大会作详细陈述并明确表示意见外，还应当履行项目论证程序和信息披露义务，相关信息披露文件应摘引在招股说明书等法律文件中的承诺。公司应在改变募集资金用途的???东大会结束后5个工作日内，将有关材料报证监会及公司所在地的派出机构备案。 　　(二)变更募资投向的信息披露 　　公司变更募资投向应履行信息披露义务。董事会提出改变募集资金用途提案的，应在召开股东大会的通知中说明改变募股资金用途的原因、新项目的概况及对公司未来的影响。对于中小企业板上市公司而言，披露将更充分：上市公司在披露年度报告的同时，应当将会计师事务所的募集资金年度专项审核报告作为年报的附件在本所指定网站上披露；擅自挪用、改变募集资金用途的，上市公司应在年度报告中详细说明具体事项、对公司的影响及采取的措施。 　　(三)违规处罚制度 　　上市公司募集资金被严格限制用途改变。但至今为止，监管层能明文写进监管法规并严厉打击的只是“擅自”变更募集资金投向，即没有履行法定的变更程序，或在此过程中没有履行信息披露义务。如新《证券法》第15条规定：“擅自改变用途而未作纠正的，或者未经股东大会认可的，不得公开发行新股”；又如第194条规定：“发行人、上市公司擅自改变公开发行证券所募集资金的用途的，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款”。 　　 　　二、监管失效的原因分析 　　 　　从以上的制度梳理中可以看出，监管当局对于募集资金使用、变更的管理规定不可谓不全面和严格，但并未有效控制住上市公司变更募资投向的趋势。这一情况的客观必然性源于监管制度的订立依据以及由此而来的执行路径。 　　(一)监管理论依据的冲突与摇摆 　　对上市公司募资变更行为监管的边界一直存有争论，在监管层面影响较大的是“自治说”和“社会说”。“自治说”强调了上市公司使用募集资金行为的自主性，认为募资一旦进入企业即为企业自有资产、应由公司自主决定，监管层对募集资金使用过度管制会产生负面影响；“社会说”则强调了募集资金使用的社会性，认为上市公司募资使用行为是其在证券市场上融资行为的延续，涉及面广，影响大，加之我国上市公司治理结构普遍不完善，应该由监管层直接行政干预(李晓钢执笔，2003)。随着证监会推出《关于进一步加强股份有限公司公开募集资金管理的通知》(征求意见稿)，以“社会说”为理论基础的监管导向似乎占据上风。2006年证监会(上市公司证券发行管理办法)的颁布最终确立了“社会说”的监管思路。 　　(二)监管制度与《公司法》、《证券法》相抵触 　　尽管监管实务中确立了理论依据，但究其根本，监管制度与《公司法》、《证券法》相抵触，这使监管当局的管理行为虽然于理有依但是于法无据。在《公司法》、《证券法》规定下，经理主持公司的生产经营管理工作、组织实施董事会