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重大建设项目决策失当频发的原因与对策 　　摘要　近年我国重大建设项目决策失当频发的主要原因是公众参与缺乏，直接原因是专业精神缺失，根本原因是政府的发展角色与服务角色不协调。公众参与的缺乏导致公共决策信息不充分、公共政策可接受性下降。专业精神的缺失导致政策量把握失准。政府的发展角色与服务角色的冲突是公众参与缺乏、专业精神缺失的深层次原因，因而是决策失当频发的根本原因。减少重大建设项目失当的对策有：适应服务型政府要求，调整政府在项目决策中的角色；探索合适的公众参与路径，完善公众参与决策机制；尊重专业精神，促进决策科学化。 　　关键词　公共决策；公民参与；服务型政府；重大建设项目 　　中图分类号　C916　文献标识码　A　文章编号　1672-2426(2009)05-0051-03 　　 　　近年来，不断出现重大建设项目决策由于公众参与而不得不做重大修正的情况，如：???门PX项目因为学者和政协委员提案反对、市民广泛持续抗争而迁址，北京六里屯垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂项目由于政协委员提案反对、社区居民集体抗议而停建，沪杭磁悬浮交通项目因为沿线居民不断上访反对、部分人大代表和政协委员质疑、一些专家表示不同意见而暂停，武汉二环路改造工程武汉大学段高架桥项目由于紧邻环境敏感区武汉大学遭校方反对而停工 　　在这一系列事件中，政府最终表现出对多数民意的尊重，公众也用相当理性的方式来表达和维护自己的权益。可以说，这些事件的发生与解决已经成为中国民主发展的生动案例。然而，从决策的角度来看，这些事件的发生具有很高的社会成本，是典型的决策失当，应该避免。 　　 　　一、主要原因：公众参与缺乏 　　 　　公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对有关公共政策的决策、执行等政策过程产生影响的行为。公共参与的思想在当今几乎所有的治理和管理理论中都占有重要的位置。“从一个极端的方面说，巴伯等社群主义理论家重申，唯有公共参与才能构建更加强有力的社区。而从另一个极端方面说，以市场为基本导向的个人主义理论，则将民众视为‘公共物品和公共服务的消费者’和‘参与者’，将公民参与看作是政府治理结构中的关键组成部分”。 　　公众参与在我国历来受到高度重视。《宪法》赋予公民参与决策的充分权利，它规定：中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。同时，国家也制定了一系列的法律来保证公民参与决策权利的实施。实践中，公众参与公共决策的机制和制度建设也取得了很大进步，听证会制度、旁听政府会议制度、市长热线、开放日等决策领域的公众参与活动不断推出。 　　随着我国经济社会的快速发展，利益主体日益多元化，公民主体性意识不断强化，人民群众对维护自身合法权益的要求日益强烈，对公共事务参与的积极性日益提高。在这种情况下，不同利益主体问的相互尊重、沟通和协商已为现实所必需，公众参与的重要性日益凸显。 　　重大项目投资多，经济、社会、环境影响大，决策中发扬民主、引入公众参与机制，是实现国家善治、社会和谐的明智选择，也是提升决策科学化程度的重要途径。然而，当前我国的公众参与仅处于起步和摸索阶段，公众参与的领域和程度都有很大的局限性，重大建设项目决策过程中的公众参与更是如此。 　　我国重大项目建设决策过程中的公众参与度比较低，主要表现在：一是公众参与口号化、标签化现象严重，象征意义大于实际意义；二是由于知情不够，公众参与质量不高，比较成熟的公众参与少，不参与、无法参与和无序参与并存；三是制度化的公众参与渠道少；四是公众参与层面低，公众参与很少涉及利益平衡的本质问题，仅停留在有限知情权的落实等较低层次上；五是政府的决策部门缺少有效的公众参与同应机制。 　　就厦门PX项目事件来看，在事前环保评估期间，市政府并没有对该项目在全市公开听证，咨询和论证也不充分。尽管市环保局和项目业主都宣称在环评报告书编写期间，开展了大量的现场调查和公众参与工作，但是，项目环境评估报告始终未向社会公布，项目决策过程中信息不透明、不对称，缺少公众参与机制，因此备受公众猜测和质疑。 　　在厦门PX事件中，缺少了事前的公众参与环节，也放弃了事前利益平衡过程和机制。在有关主体的利益相冲突的情况下，发生激烈而持续抗争、迫使政府更改决策结果的种子可以说从一开始就埋下了。当地产商在政府决策者面前斗不过“污染商”时，他们就会转而同拥有共同利益的房屋所有者一道发动群众。是再自然不过的事情了。 　　当然，厦门PX事件中政府和“污染商”也有自己的考虑。政府事前没有发动公众参与，是不是想造成既成事实，避免居民抗争?“污染商”是不是太相信地方政府的权威而放弃了与当地居民的事前沟通与协调? 　　然而，公共决策毕竟是公共决策，它不会完全