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中国古代监察制度的成效及反思 《长江论坛》2007.2期总第83期政治与公共管理 中国古代监察制度的成效及反思 陈洋庚 (南昌大学一法学院,江西南昌330031) 【作者简介】陈洋庚,南昌大学法学院硕士研究生,江西省宜春学院教师. [摘要】中国古代监察制度的发展经历了创立,发展,成熟和强化四个阶段.在这个过程中, 这一制度不断完善,但成熟的监察制度并没有让中国历代王朝的吏治得以澄清,弄权, 贪污,腐败的现象依然是屡禁不止.监察制度的失效有着深层次的原因. [关键词】古代;监察制度;成效;反思 [中图分类号]K06[文献标识码】A【文章编号]1005--3980(2007)02一o067—04 对于中国古代监察制度的发展,学界有不同的认 识.有的认为古代监察制度应分为萌芽,创立,发展, 成熟,强化,严密六个阶段;有的认为应分为萌芽, 形成,成熟,强化四个阶段;还有的认为仅应分为建 立和完善两个阶段.虽然目前对于这一制度的历史分 期有众多不同的意见,但学界基本上认同了中国古代 监察制度是不断完善的观点. 笔者综合各家观点,认为中国古代监察制度的发 展可以分为创立,发展,成熟和强化四个阶段.早在 先秦时期监察制度就在酝酿之中.公元前221年,秦 始皇统一六国创立监察制度,这一制度经历了魏晋的 发展,隋唐的成熟,宋元明清的强化,得到了不断的 完善和发展.但是,完备的监察制度并没有使封建专 制王朝的吏治得以澄清,也未能使监察官自身得到永 久免疫力,腐败情势未获根本改观. 一 ,中国古代监察制度的历史沿革 (一)创立阶段——秦汉时期 从秦汉时期开始,中国就建立了监察机构——御 史台(府).秦朝在中央设御史大夫,辅佐丞相治理天 下,同时负责监督各级官吏.御史大夫的官署为御史 大夫府.御史大夫还有两个副手:御史丞和御史中丞. 秦始皇还在地方设置监察官员——监郡御史.监郡御 收稿日期:2007.O1.11 史不仅管监察,而且还可以向上级长官推荐人才.秦 朝建立的御史系统对监督行政,典正法度,察举非法 发挥了重要作用.汉承秦制.只是汉朝的地方监察制 度称为刺史制度.秦汉时期,中央机构一分为__,即 御史台,丞相司和司隶校尉,三者互相牵制,各有分 工,这不仅使监察方式多样化,而且也使监察官吏受 人监督.【】嘲但这个时期,御史台的官员有一 部分还在宫廷中办公,有兼职现象,监察官员的分工 也不明确,监察职能效率不高. (二)发展阶段——魏晋南北朝时期 东汉时,御史台成为相对独立的监察机关,御史 中丞则成为御史台主,属少府,号日宪台.到魏晋 南北朝时,御史台脱离从属地位,成为完全独立的部 门,设于宫中,直接由皇帝控制.【】虽然各朝 的监察机构明目不一,但体制与汉代基本相同,稍有 变化.大体趋势是监察职能不断加强,并逐步从行政 机关中脱离出来,成为独立的监察机关. (三)成熟阶段——隋唐宋时期 隋唐时期,中国的封建监察制度已是相当完备. 唐代监察制度除设御史台外,还设有谏官组织,两系 统并行互辅.御史台主要职责在于纠举百官的不法行 为;谏官的职责主要在于匡正政府的失当措施,对尚 未公布的旨令予以修正.唐初政治开明,谏官尤为皇 帝所倚重.唐代的谏官各有分工,散骑常侍掌管规谏 67 政治与公共管理《长江论坛》2007.2期总第83期 讽喻皇帝和朝廷重臣之过失;谏议大夫负责谏论分析 朝政的得失;补阙,拾遗之官负责朝仪供奉等事务的 讽谏.如果遇到重大的军政事务,谏官就在御前会议 上提出,若只是一般政事,则可以随时以书面形式上 奏.唐制规定,在宰相入宫内与皇帝研讨政事之时, 谏官亦可以同人参加讨论;而当谏官与皇帝研讨政事 时,则可以无须事先通知宰相.这就从制度上保证了 谏诤系统行使监督职能之路的畅通.唐时出现清明盛 世,与谏官职权的提高有一定关系..顺此外, 唐朝中央和地方政府形成了一整套系统的监察体系, 这也保证了监察制度的实施. 宋承唐制,中央的台谏,给舍,地方的监司,通 判,构成了完整而系统的监察机构体系,并且它们的 监察事权专门,对象广泛.如御史纠绳内外百官奸 慝,肃清朝廷纪纲,或肃正纲纪,纠劾不法,自朝 廷至州县,由宰相及于百官不守法典皆合弹奏.【2】这 种制度的规定,与秦汉时御史大夫为宰相之贰,刺史 (后发展为州牧)为地方长官的状况相比,宋代的监察 制度已经获得明显的进步和发展.pJ (四)强化阶段——元明清时期. 元明清时期,监察机构和监察官员地位不断提高, 品秩不断上升.元朝不再专设谏官,其谏职由宪台官, 监察御史兼而行之,从而开创了台谏合一的体制.明 朝废除沿袭一千多年的御史台,建立起按地域分工的 都察院,都察院是专门负责维持封建国家机关以及官 吏纲纪的部门,职责纠劾百官,辨明冤枉,提督各道, 为天子耳目风纪之司.都察院的主要工作人员是各种 御史.