立法规划之淡化与反思.pdfVIP

破缝奄馐|荤2014年第12期·争鸣园地 立法规划之淡化与反思木 刘松山 (华东政法大学法律学院，上海200042) 摘要：长期以来，中国学者对立法规划的性质、效力以及制定主体等基本问题，并没有形成共 识。从建国到改革开放之初的立法成就都不是靠规划取得的，实践中立法规划并没有起到预期的作 用。立法规划与人民代表大会制度的体制以及科学立法、民主立法的基本原则都不甚相符。立法规 划应当被视为一种立法建议，不应具有指令性作用。立法机关不适宜制定立法规划，应当将立法规 划的编制权交给立法提案主体，或者由立法机关的工作机构调研协调后提出一揽子立法建议，交给 立法提案主体，并建立沟通协调机制，保证提案与审议之间的必要衔接。《立法勘修正案草案对立 法规划的规定是否适当，值得讨论。 关键词：立法规划：立法法：人民代表大会制度：立法建议 中图分类号：DF23 文献标识码：A 文章编号：1005—9512(2014)12—0086—11 在中国的立法活动中，立法规划是一种颇具特色的做法。从全国人大常委会到有立法权的地方 人大常委会，都很注重制定几年内的立法规划。长期以来，中国学者对立法规划存在的问题，却缺乏 系统的评估、讨论和研究，虽然出现过个别质疑的意见，也并未受到足够重视。2014年8月31日，全 国人大常委会通过中国人大网向社会公布征求意见的《立法法》修正案草案，明确将立法规划作为一 项法定的内容规定下来。这一规定是否符合科学立法、民主立法要求，需要深思。 一、立法规划的基本范畴难以界定 立法部门虽然重视制定立法规划，但对于立法规划的一些基本范畴，无论是在理论上还是实践 中，迄今都没有形成共识。 1．对立法规划性质的认识不清楚 第一种观点认为，立法规划具有准法的性质。周旺生教授一直坚持这一观点。在他看来，“立法 规划属于一种准法性质的文件：它具有准法的性质，但又不是完全意义或典型意义上的法，即‘准 法’或‘半法”’。①第二种观点认为，立法规划具有立法准备的性质。值得注意的是，这一观点来自从 事立法工作的实际部门。《立法法》制定后，乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在“法律的制定程序” 作者简介：刘松山，华东政法大学法律学院教授、博士研究生导师。 牛本文系作者主持的国家社科基金项目“改革开放条件下立法的预见性研究”(项目编号：12BF×001)的阶段性成果。 立法规划之淡化与反思 一讲中，介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为“立法准备程 序”。嘴三种观点认为，立法规划具有管理或者计划的性质，因为“科学的管理工作的特点之一，是加 强管理的计划性，在实施一项计划措施以前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤”；“立法规划 也需要有计划地进行，只有这样，才能发挥法律对管理经济和社会生活各个领域的重大作用”。③七届 全国人大以来的全国人大常委会委员长或副委员长，在常委会工作报告中都反复强调，要制定立法 规划，使立法工作有计划地进行。第四种观点认为，立法规划具有立法预测的性质。周旺生教授在强 调立法规划具有准法性质的同时，又认为立法规划具有立法预测的特点，他撰写的多本立法学著作， 都将立法规划与立法预测放在一起论述；前述乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在提出立法规划具 有立法准备特点的同时，也认为规划具有预测的性质；吴大英等学者在提出立法规划具有管理计划 性质的同时，也提出，“立法规划工作是同立法预测工作紧密地联系在一起的，并且是依靠立法预测 而进行的。如果没有立法预测，要制定切实可行的立法规划是不可能的”。④ 可见，对立法规划的性质虽然见仁见智，但对于其立法预测的特性，各方面的认识基本一致。但 是，立法应当由谁来预测，是由立法机关还是立法机关之外的主体来预测，又是值得研究的问题。如 果将立法规划视为一种准法性质的文件，就像周旺生教授所说的“同立法规划的这种性质相适应，编 制立法规划的活动，是准立法活动”，⑤那么，既然是准立法活动，就需要十分注重它的强制性和法律 效力了。但现实问题是，一旦规划不能如期立法，又如何去强制立法甚至对立法机关课以法律责任 呢?如果将立法规划视为立法准备程序的初始和必经阶段，就需要讨论这一程序要不要法律化了。而 在《立法法》的制定过程中，有关的专家建议稿就曾经设计了“立法准备”一章