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中国经济导报—PPP文件出台可否放缓脚步中国经济导报赵超霖2015-01-30PPP现在热得有点烫手。据统计，1月份，各部委公布的有关PPP的文件就不少于9份。其中，1月19日，国家发展改革委、财政部甚至在同一日分别推出PPP相关文件。在中国经济导报记者的近期采访中，经常听到这样的疑问：PPP文件是否推出过于频繁？PPP项目管理大多属于地方事权，各地方政府是否有足够时间消化这些文件？各部委能否建立协调机制，避免工作的重复进行？多份文件相继出台自去年11月26日《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》正式公布，重点提及政府和社会资本合作(PPP)机制后，中央各部委纷纷行动起来，包括国家发展改革委、财政部、央行、住建部、工商总局等在内相继发文，鼓励和规范社会资本在各个基础设施和公共服务领域投资。据中国经济导报记者的统计，仅今年1月，已经有不少于9份与PPP相关的文件出台。不过，仔细梳理这些文件，会发现大多是规范各自部门职权范围内的部门规章。如国家发展改革委于1月19日就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见，意见征求的截止时间为2015年1月30日。建纬（北京）律师事务所律师谭敬慧告诉中国经济导报记者，管理办法是比法律低一个层级的部门规章，没有上升到全国人大立法的高度，没有与法律相对应的内容。该管理办法是在国家发展改革委自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件。早在2006年，国家发展改革委法规司就已经开始着手起草、修改了特许经营法的初稿，并在2013年列入了十二届全国人大常委会立法规划。但由于立法内容争议颇多，据媒体报道，2014年9月国务院领导批示，由于条件并不成熟，很多事项并未确定，可能先由国务院法制办牵头制定暂行条例，待条件成熟时再上升为法，立法工作自此陷入停滞。大岳咨询总经理金永祥告诉中国经济导报记者，管理办法征求意见稿脱胎于特许经营法草案，而立法程序漫长，现在PPP在实践中推进力度又比较大，所以国家发展改革委选择了一个过渡方案，先出台管理办法，“从程序上，管理办法国家发展改革委自己就可以发，思路是对此前的延续。”财政部颁发的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，就政府购买服务、推广PPP模式等工作创新性地提出了竞争性磋商这种采购方式，“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。《关于开展中央财政关于支持海绵城市建设试点工作的通知》、《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，规定对采用PPP模式达到一定比例的，给予一定额度的奖励。国家能源局对外发布《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》，明确通过建立完备的开发管理、财税价格、投资回报等政策体系，支持和引导社会资本投资水电站。两份PPP合同指南1月19日，财政部公布了《PPP项目合同指南（试行）》。而在之前1个多月前，即去年12月初，国家发展改革委已发布了政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）。是否有必要两个部委发布两个版本的合同指南？为此受访的多位专家均表示，两部委的合同指南阐述的PPP合同的主要内容和核心条款基本相同，可以看出两部委对PPP项目合同的认识是基本一致的。国家发展改革委是大纲式地提出合同所需具备的要点内容，而财政部则是对各项要点内容进行进一步细化和补充，从战略层面进一步细化到战术层面，操作性强。总体来说，两部指导性文件效力相当，起到了互为指引、相互补充的作用。中国国际工程咨询公司研究中心副主任武威在接受中国经济导报记者采访时说，两个部委对于PPP调控执行的部分是有区别的。国家发展改革委着重项目增量的管理，财政部着重项目存量管理。从推广PPP的角度来说，财政部考虑的是地方财政的压力、财政资金的使用效率等。而国家发展改革委是从将PPP作为引入市场竞争的机制、促进投资体制改革，创新投融资模式、提供更好的公共服务等角度。国家发展改革委的合同指南从制度上回答了推广PPP遇到的难点，例如政府和社会资本是否是平等关系——因为原来在BOT项目的运作中分歧很大，政府一直是管理者。财政部的PPP合同指南在很多具体问题上回答了社会的关切，如果使用国家发展改革委通用合同指南的结构和理念，在财政部的版本中找具体问题的解释和阐述，两个指南参照着看，可以有集思广益、启发思维的效果。金永祥补充道，操作指南具有教科书的“扫盲”性质，在PPP推广初期有助于社会各界加强理解和认识。但由于PPP项目的复杂性，每一个具体项目例如供水管网、垃圾焚烧、轨道交通项目都需要按照各自情况订立合同，操作指南代替不了律师和其他专业服务。需给各方消化时间根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》附件中的重点政策措施文件分工方案，有10个方面的文件需要在今年