公众参与的模式选择与实施机制.pdfVIP

386 行政法论丛（第 10 卷） 公众参与的模式选择与实施机制① 成协中＊ 51 言 在现代社会，公众参与已经成为公共生活的重要组成部分。公 众参与不仅在形式上和实质上赋予公民表达自己利益的机会，而且 成为提升公共决策理性的重要手段。在利益分化、权利伸张的今天， 公众参与得到了比以往任何时候都更多的重视。实践部门在行政立 法和决策过程中也多次运用相应的公众参与方法吸引媒体和公众的 关注。然而，由于实践部门对公众参与本身认识的不足以及对公众 参与方式选择的不当，公众对于类似听证会等公众参与方式已经由 当初的热情向往变为如今的冷模对待。②此种冷漠不仅令作为管制 者的立法机关和行政机关忧心忡忡，而且使得政府改善公共决策方 式、提升公共决策理性的努力近乎破产。 那么，在公共决策制定过程中，究竟应当选择怎样的公众参与程 序？是否所有的公共决策均需要和适宜公众参与？是否参与公共决 ①本文为国家社会科学基金项目：“行政立法与行政决策过程中的公众参与研究” （项目号： 05CFX026 ）的部分研究成果。 ＊北京大学宪法与行政法研究中心丑剧级博士生。 ② 网络媒体上对于以昕证会为主要形式的公众参与机制的批评随处可见。在笔者 眼力所及的范围内，已举行过的公共政策昕证程序很少受到公众的信赖。 公众参与的模式选择与实施机制 387 策的公众越多越有利于决策的理性？是否在所有的公共决策中都应 当采纳统一的公众参与方式？为何在已有的公众参与实践中，政府 吸纳民意的努力并未获得公众的认同？关于公众参与的现有研究大 多局限于对公众参与价值和功能的探讨或对公众参与形式的简单描 述。这些研究显然无法回答笔者提出的上述问题。实践部门在立法 与行政实践中所采纳之公众参与程序并未获得公众的完全认同。在 此背景下，分析公共决策与公众参与之关联，澄清公众参与的价值认 识误区，探讨公众参与的具体实施机制就势在必行。本文即为此展 开。 文章的写作结构安排如下：在文章第一部分，笔者分析了公众参 与程序之核心，即政府在决定是否启动公众参与程序时首先要考虑 的问题在于，是否需要和愿意让搜部分决策权力？决策权力的让技 程度直接决定了公众参与的范围和深度 c 在文章第二部分，笔者初 步分析了公共决策与公众参与之关联，并提出了公众参与模式选择 的有效模型：界定公众参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质 量要求与政策可接受性要求之间的相互竞争。政策质量要求与可接 受性要求之间的竞争直接决定了公众参与的模式选择。在文章第三 部分，笔者基于不同的模式选择，归纳和提炼了实践中公众参与的具 体机制，并分析了不同的公众参与形式可能存在的优势与弊端。在 文章第四部分，笔者分析了公众参与制度有效运作所赖以依存的基 础性制度和支持性制度。基础性的制度包括非政府组织的发展壮大 和新闻媒体的良性运作；支持性制度则包括信息公开、专家咨询和公 众分权三个方面。在文章最后部分，笔者对最近引发媒体广泛关注 的广州市公众参与制度实践进行了简要评论，并分析了其中的创新 和可能的不足。 一、公众参与之核心：决策权力的让渡 （一）传统治理理论之不足与新公共行政理论的崛起 传统的公共治理理论秉持“政治与行政的二分论”，坚持政治必 388 行政法论丛（第 10 卷） 须行使政策制定职能或者国家意志的表达职能，行政必须行使政策 执行的职能，公众参与应是政治领域的适当范畴，其不适宜在公共行 政领域运用。①根据这一理论，在民主政体下，一方面，公民的核心 作用应是通过立法形成“国家意志”，公民个人和组织主要应当通过 选举中的投票或者通过对政策制定者实施院外压力，来对公共政策 进行民主控制；另一方面，行政管理作为一项技术型的事业，其被推 定为应由职业化的行政官员来行使。二分论假定，公共行政不需要 价值判断，价值判断只会让那些公众力量或者其他政治力量介入行 政管理。②正如威尔逊所言“行政问题绝非政治问题。虽然政治为 行政设定了任务，但是它不能忍受让政治去控制、操纵它的行政人 员”。③因而在他们看来，行政管理应与政治绝缘，使其免受政治的 影响，以保证行政管理成为职业化的行政，而非政治化的行政。在此 种理念指导下，公众往往被排除于行政过程之外，仅仅作为被管理者 被动承受行政过程的后果。 然而，实际的行政过程明显己推翻了二分论的假定。现行的行 政过