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关于中央与地方关系的法治化议题 　　除了极小城邦以外，任何国家都必须面对不同层级政府之间国家治理权力的配置问题。中国是一个地域辽阔、人口众多、民族众多的大国，因此，中央与地方关系始终是国家治理过程中的重要问题。无论是建国初期，还是处在转型期的当下，中央与地方关系一直是执政者必须面对的核心政治体制问题。纵观新中国的历史，在中央与地方的关系上，我国并非是一成不变的，它经历了不同的阶段。尤其是改革开放以来，我国的中央与地方关系出现了深刻变化。本文将以改革开放作为分界点，考察改革开放以来的中央与地方关系的特征。〔1 〕尤其是，讨论改革开放以后中央与地方关系制度化实践、存在的问题及对策方案。 　　一、中央与地方关系的一般认识 　　从一般的逻辑而言，一个像中国这样的人口众多、民族众多的大国，国家治理方式上应当采取分权方式。首先，作为地域辽阔的大国，国家治理信息的传递耗时，耗人力、物力的; 因此，客观上说，所有的事情都由中央处理将是低效率的。中央集权方式不利于国家治理。其次，大国而言，民族众多、各地条件不一，因此，各地面临的问题也不同，解决问题的方式也存在差异。再次，解决具体政治问题，不仅需要的是抽象的知识、原则，更需要的是具体的判断、地方知识。〔2 〕毛泽东在1956 年发表了著名的讲话--《论十大关系》中谈到了中央、地方分权问题。在这篇文章中，毛泽东从一开始就指出，中央与地方关系是一个矛盾关系，而解决这个矛盾的方法是坚持中央的统一领导，同时，扩大地方权力，给地方更多独立性，让它办更多事情，从而达到既要发挥好中央的积极性，又要发挥好地方的积极性。毛泽东认为，完全的“条条”统治( 中央集权) 不好; 完全的“块块”统治( 地方分割) 也不好，而相对理想的图景是: 建立相对灵活的国家治理架构，从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡。为此，毛泽东提出了几项措施。比如，提倡同地方商量办事( 对话机制) ; 经济事务上中央与地方分工( 如中央管工业、关系国民经济的事情; 地方管农业、商业) ; 地方之间要顾全大局、互助互让。〔3 〕当然，毛泽东虽然提出了上述的分权思想，但由于当时处在一个没有治国经验、政权不稳的非常规时代，加上，直到毛泽东去世为止的约30 年的新中国的历史而言，仍处于现代化的转型进程中，难以形成适当的分权制度。〔4 〕但到了20 世纪70 年代末，中国实施的改革开放政策则逐渐改变了这种格局。 　　但近年来，从国家层面上提出的“简政放权”理念实际上也体现了中央与地方关系的分权思想。也就是说，中央通过下放权力，调动地方的主动性，释放地方的活力，并让地方的财力与责任相匹配。另外，从各国的治国经验来看，特别强调中央与地方关系的法治化，通过科学合理的制度框架，尤其是法律规范，而不是模糊的、无规则的行政博弈，合理划分中央与地方间的事权、财权，从而为中央与地方界定各自的行动范围和政策空间，尽可能消除既有的或潜在的各种模糊空间。因此，我国中央与地方之间的关系必然要向着法治化演进，以法治取代传统的政策调整，在法律位阶内建立合理、科学、有效、稳定的中央与地方关系。 　　二、改革开放至今中央与地方关系的特征 　　改革开放以来，我国全面实施了市场取向的经济改革，它盘活了地方发展的动力，也促使中央不断向地方放权。 　　( 一) 中央向地方下放权力 　　在推进改革的过程中，中央主要从两个方面向地方放权，即立法权下放与财政权下放。首先，地方获得了立法权。不管是1982 年制定的现行“宪法”，还是2000 年制定的“立法法”( 2015 年修改) 、2004 年修改的“地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法”都规定了地方的立法权限，〔 5 〕尽管受制于单一制国家的政治理念，这些法律有意避免使用地方立法权的概念。上述法律规定的地方的立法权限具体包括: 第一，省、自治区、直辖市( 共31 个) 的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的具体管理事项制定地方性法规( “省级地方性法规”) 。第二，较大的市( 共49 个) 的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的具体管理事项制定地方性法规( “较大市级地方性法规”) 。这里所称的较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市( 共27 个) 、经济特区所在地的市( 共4 个) 和经国务院批准的较大的市( 共18个) 。第三，设区的市和自治州的人民代表大会及其常委会有权就本行政区域的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规( “一般市级地方性法规”) 。第四，省、自治区、直辖市的人民政府有权就本行政区域的具体管理事项制定地方政府规章( “省级政府规章”) 。第五，较大的市的人民政府有权就本行政区域的具体管理事项制定地方政府规章( “