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社会福利改革的指导思想 　　一、是福利多元化还是国家在市场中的退位 　　把1978年的市场经济改革当作一个分水岭，中国的社会福利体制也走过了前后两段不同的道路：前30年国家计划经济体制下福利体系的创建与实践和后20年市场经济体制下的福利制度改革。福利发展经历了从国家包揽福利到提倡福利多元化、个人负责的过程。20多年过去了，我们需要再思考和评价转型后的中国福利体制。 　　从1951年国家公布劳动保险条例起，前30年，城市中的国家和集体所有制的员工基本上享受了包括医疗、养老、工伤、住房、独生子女特保甚至交通和冬季取暖等方面的高福利政策。农村则更多地体现了集体福利，包括合作医疗、五保和扶贫等，国家福利的重点在救灾救济。这个福利架构基于二元经济结构体制下，福利涵盖面以及侧重点有诸多不同。但是，有一点是一致的，即国家对福利的责任，这责任包括法规制定、提供资金、组织指导和监督实施。 　　伴随着市场经济体制的导入，原有福利体制的问题暴露：单位福利限制了单位和企业作为独立的经济实体在经济运行中的作用，影响了经济效率;同时，大锅饭机制压抑了个体的生产积极性;最重要的是，国家财政负担过重。与此同时，刚刚对外开放的中国对福利体制的改革，恰逢西方国家因为经济危机引发对福利国家的质疑，其政府大幅削减国家福利开支和项目。于是，内外综合因素决定了中国国家福利体制改革的方向。福利事业由国家政府和企业包揽，转向政府、社会和个人分头负责的福利多元化、社会化。毋庸置疑，改革势在必行。 　　从1984年起，城市社会保险制度开始创立。城市养老金制度向养老社会保险制度的改革，确立了混合制(部分积累制)的模式。于1988年开始，国家提出城镇医疗制度改革，1996年确立了统账结合筹资模式的医疗保险制度。同时，配合新开创的失业保险政策，城市最低生活保障制度建立。1994年以后，国家提出深化住房改革，取消福利房政策，实行个人积累性的住房公积金制度。到2003年，城镇房屋私有率达到了82%以上。 　　但是，国家新的社会福利体制的探索，在强调人民福利这一根本利益上也做过艰辛地尝试。比如在民政部体系下诸多农村福利体制改革的尝试。伴随农村集体经济的解体，由民政部牵头，我国农村尝试建立了从互助储金会到扶贫基金会，到合作救灾保险，到乡乡建立敬老院、农村扶贫实体等社会保障网络，包括救灾、救济、优待抚恤、五保和养老等社会保障制度，但是遇到诸多阻碍，发展很不平衡，出现了多次的中止与倒退。 　　由于国家总体作用的逐渐减弱，以及国家福利倡导的福利保障政策发展不平衡，此时的国家福利出现了总体覆盖面减小、保障水平低的倒退现象。农村合作医疗保险从覆盖90%退到5%。在城市，改革开放初期，几乎全体城镇居民都享受某种形式的医疗保险，直到1993年，还有近3/4的城镇人口拥有医疗保险。而到2003年，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险覆盖。据2005年12月中国社会科学院发布的社会蓝皮书显示，全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险。而中国的养老保险，在1996年底，全国城镇的养老保险还覆盖城镇劳动力的78.4%，到了2005年末，全国参保的人数为1.6亿多人，包括4000多万退休人员在内，仅占城镇人口的30%左右，不及劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半。 　　总之，福利改革的趋势是，逐渐倾向于市场的作用与个人的责任，国家不再像过去一样承担对教育、医疗和养老的责任。西方福利学界把福利体制区分为两种主要模式，即蒂特姆斯提出的体制福利和剩余福利两种模式。如果以这种区分检查分析中国的国家福利体制，就会发现，改革以后的中国国家福利既没有承担普遍的结构福利体制的功能，也没有很好地承担剩余型或者是安全网式福利的功能。如果是前者，需要国家对其全体公民在医疗、教育和养老等方面的社会福利体制做出整体的长远的规划;如果是倾向于后者，即仅仅帮助最贫困的人群，其重点应该是保障最需要的人基本的福利需求。但是，目前设计的福利改革方案多数是具有商业保险性质的计划，在具有风险的市场经济竞争中，恰恰是最困难的人，即社会的弱势群体没有被组织进入或因买不起医疗保险和养老保险，而被排除在福利体制之外。此时，在改革的实践中，国家逐步削弱了在市场经济中的政府干涉作用。 　　国家为什么从计划经济时期的越位，演变到市场经济时期的缺位?最主要的原因在于，包括政府和学术界，对国家福利的功能和作用的认识出现了偏差。在介绍与评价西方福利思想与实践的过程中，过多地强调了发展福利必然会制约经济发展;强调福利体制对个人的自由与创造性是一个极大的挫伤与束缚，助长了依赖思想与懒汉行为等。特别是一提到国家福利，立即被认为是福利国的同义语，被认为是大锅饭体制下的国家大包大揽，甚至被当作官僚主义的代名词。 　　也许回顾福利国的发展轨迹，能够帮助我们理解国家福利的作用。