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构建发展型基本生活保障制度思考 　　中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）04-110-02 　　摘 要 “十一五”时期是我国社会保障体系建设发展最快的时期，制度建设取得突破性进展，城乡社会救助制度在覆盖人群和保障、改善低收入群体生活的方面取得了显著的成绩。在即将迎来的“十二五”时期，“构建发展型基本生活保障制度”成为未来一段时间内社会救助制度工作的重点。本文首先描述了当前我国城乡社会救助的实施状况，在分析了制度现行中所存在的问题的基础上，提出了构建发展型基本生活保障制度的政策建议。 　　关键词 城乡社会救助 发展型基本生活保障制度 社会政策 　　 　　“十一五”时期，我国城乡社会救助制度特别是最低生活保障制度的覆盖人群迅速扩大，在保障和改善低收入群体生活的方面取得了显著的成绩，发挥了缓解贫困、稳定社会的积极作用。在2010年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出：要在制度建立的基础上进一步扩大制度的覆盖面，实现城乡社会救助全覆盖，同时，我国现有的发展条件和未来的发展趋势，决定了我国需要构建的是发展型的基本生活保障制度，这也成为我们在新时期需要正视的挑战。 　　一、最低生活保障制度的实施现状 　　从民政部的官方资料显示，截至2010年第三季度我国社会救助制度实施的必威体育精装版数据如下①。（1）城市低保。城市居民中共有1131万户2290万人得到了最低生活保障。城市的平均低保标准为每人每月240元，低保对象月人均补助为164元。与2009年底的数字相比，城市低保对象的户数和人数都略有减少，而平均低保标准有所提升。（2）农村低保。农村居民中共有2450万户5087万人得到了最低生活保障。农村的平均低保标准为每人每月110元，月人均补助为62元。与2009年底的数字相比，农村低保对象的户数和人数有所增加，平均低保标准也有提升，但月人均补差却略有减少。（3）农村五保。集中供养的有169万户174万人；分散供养的有362万户380万人。集中供养的月人均支出是190元，分散供养的年人均支出是1990元。五保供养的人数与2009年基本持平，但支出水平有所下降②??（4）医疗救助。在城市中，共有176万人次享受了医疗救助；在农村，共有392万人次享受了医疗救助。医疗救助制度还资助了831万城市贫困人口参加了城市居民基本医疗保险，资助了2586万农村贫困人口参加了新型农村合作医疗。与2009年相比，享受医疗救助的城市贫困人口增加不少，而农村贫困人口减少很多③。 　　二、最低生活保障制度存在的问题 　　（一）救助水平不高，提高救助水平障碍较多 　　目前各地城乡社会救助的补助标准很低，只占城乡人均收入的10%左右（见表1）。如果用城乡低保标准与城乡人均收入的百分比来比较，可以明显发现，城市低保标准最高的年份是2003年的21%，农村低保标准最高的年份是2009年的24%；城市低保的标准实际上在以1%的速度下滑。2009年虽然止住了下跌的趋势，但总是维持在很低水平的16%。同时，当前低保标准的测算，没有充分考虑物价上涨对低保家庭冲击。2009年以来，低保标准的调整总是滞后于物价上涨。然而，提高救助标准，又受到地方政府财政能力不足、边缘贫困群体等因素制约，进一步提高救助标准，将给地方财政带来更大的压力。 　　（二）各地低保标准差别很大，城乡之间、地区之间低保制度不平衡 　　由于经济发展水平和财政能力不同，导致各地的低保标准差别很大。2007年12月，在全国36个中心城市中，城市低保标准最高的是深圳，为361元；北京、天津都是330元；乌鲁木齐最低，只有156元。而收入与生活水平更加低下的农村居民，平均每月低保补助只有几十元。低保标准的巨大区域差异，导致城乡、地区之间最低生活保障制度的明显不平等，影响了制度的统一性和公平性④。 　　（三）综合救助制度发展缓慢，救助水平难以满足救助对象的基本需要 　　从整体上看，中国城乡综合救助制度还处于起步阶段，保障水平也很低，与困难群众的实际需求存在巨大差距。2007年全国城市和农村医疗救助水平分别只有940元和850元，这对于患有大病的救助对象来说，难以解决根本问题。综合救助主要集中于低保对象，而低保边缘户没有纳入其中。这些家庭因不符合低保条件既无法享受低保待遇，也无法享受或享受很少的与低保有关的其他救助，有些低保边缘家庭的生活状况甚至还不如低保户。 　　三、发展型基本生活保障制度的构建目标 　　近些年我国经济社会的加速发展要求我们在未来的一段时间内要进一步提高社会发展的公平性和可持续性，实现全面建设小康社会的战略目标，为此就要积极构建与我国经济社会发展水平相适应的发展型基本生活保障制度，所谓“发展型”，指的是它强调社会