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政府投资项目代建制理性分析 　　[摘 要] 政府投资项目代建制是原有制度安排的一种变迁，是一项能够提高政府投资效益和管理水平的有效的制度安排,代建制作为政府投资项目的管理方式创新内容之一，其对于政府经济管理职能变革的意义要远远大于其对于原有项目管理方式的创新价值。 　　[关键词] 代建制 制度变迁 理性分析 　　 　　国务院2004年7月颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出：“对非经营性政府投资项目加快实行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量、工期，建成后移交使用单位。”至此，近年来在一些地方政府中试行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出，发展中的代建制有了政策性依据，但与代建制相关的基础理论还需进一步研究。 　　一、代建制的内涵分析 　　1.代建制的概念 　　项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托――称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。 　　2.代建制与工程项目管理和工程总承包 　　所谓“工程项目管理”,是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同的约定，代表业主对项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理服务。在项目管理过程中，项目管理企业不直接与项目的总承包企业或勘察、设计、施工等企业签订合同,只是协助业主与上述企业签订合同并受业主委托监督合同的履行。项目管理的主要方式由项目管理服务(PM)和项目管理承包(PMC)两种。 　　所谓“工程总承包”，是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。在??程总承包中，总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责、总承包企业依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业，分包企业按照合同的约定对总承包企业负责。工程总承包中的主要方式有设计――采购――施工(EPC)或交钥匙总承包、设计――施工总承包(DB)等几种。 　　综合上述三个概念的表达，可以得出如下结论： 　　第一，项目管理对于项目建设单位来讲，是在合同范围内为之提供一种技术性管理服务，工程总承包则是为建设单位提供技术性与建造劳务相结合的服务。在这一点上，代建单位的代建工作与项目管理相同，而与工程总承包有所区别。 　　第二，在项目管理中，项目管理企业的管理行为是代表建设单位，以建设单位的名义做出的;而在工程总承包中，总包企业除了以自己的名义完成承包范围内的工作外，对从自己这里分包工程的分包企业的管理和协调也是以自己的名义而非代表建设单位进行。在这一点上，代建单位完全以自己的名义完成工程建设及其管理的操作方式与工程总承包相同，而与项目管理有所区别。代建制是对建设管理费用的承包，项目管理企业具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金支配权)，同时承担相应责任，包括投资保值责任。 　　第三，与项目管理和工程总承包一样，工程项目的“代建”从根本上讲是一种适应市场发展和变化的工程建设方式，我国将其作为公共工程建设的制度化范式，从公共投资管理角度来讲，无疑是一种体制创新。 　　政府投资项目代建制的主要宗旨是为了解决在我国现有行政管理体制之下，行政机关直接管理尤其以国家名义投资建设项目所造成的“投资、建设、管理、使用”四权合一模式所造成的“责、权、利”难以分清，难以具体落实的严重弊端，是以分权和市场化的方式对政府机关的行政权利运行进行一定的限制，在实施的效果上则主要表现为项目投资和工期的节省、质量的提高和工程建设领域腐败现象的防治。因此，基于政府投资项目管理的主旨，我们在对代建制进行制度定位时，不应将其混同于一般的项目管理方式，否则将难于理清代建单位的代建和对于项目的管理之间的关系，而应当将其归位为解决政府业主的“虚位”问题，提高项目管理的效率，明确各主体责任而将政府对于公益性项目的建设管理通过一揽子的方式委托代建单位实施的行政管理方式，是一种具有中国特色的政府投资项目管理方式。 　　二、代建制的新制度经济学分析 　　新制度经济学认为，制度之间是相互依存的，一项制度安排的变动将使原有结构失衡，从而可能引发其他制度安排的变迁。我国传统的政府投资项目管理制度具有典型的计划经济特征，是政府直接配置资源的一种制度安排，但是在市场经济