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县委书记权力法律监督机制研究 　　 摘 要：“郡县制则天下安”，县委书记是县领导班子中的主要决策者、指挥者，必要实行权力监督。本文研究构建系统的县委书记权力法律监督机制，包括对县委书记权力的立法监督、对县委书记权力的司法监督和对县委书记的权力行政制度化监督，研究制约县委书记权力，规范其行为，防止权力滥用。 　　 关键词：县委书记 权力制约 立法监督 司法监督 　　 　　 1.问题的提出 　　 县是我国经济发展、社会进步和政权稳固的重要基础，县委书记是县领导班子中的主要决策者、指挥者，是更高层次领导干部的重要来源，县委书记队伍的质量好坏直接关系到我国的兴衰成败。我国县委书记队伍占县处级领导干部总数不到1%，就湖北省来说，103个县级单位（38个市辖区、24个县级市、38个县、2个自治县、1个林区）中县委书记103人，虽然有着良好的发展，但仍然存在着滥用职权、贪污腐败等问题，其产生原因是由于县委书记的权力失衡。湖北省近两年推行的县委书记岗位风险预警防控就是针对县委书记的权力, 以求有效监督。 　　 我国各级政府管理体制是行政首脑制，党委监督行政，行政行使具体事务的权力，历来实行“党管干部原则”，本质上说就是坚持党对干部人事工作的领导权和管理权，县委书记是地方党委的“一把手”，通常还兼任人大主任一职，这样集领导权、管理权与监督权于一身，极易形成 “上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难”的现象，直接导致了县委书记的权力失衡。因此，加强县委书记权力监督必须引入更强有力的手段，即加强法律对县委书记权力的监督和制约。 　　 古希腊著名的思想家亚里士多德提出通过选举、限任、监督和法治等方法和制度制约权力。近代英国的洛克以君主立宪制为前提把国家权力分为立法权、行政权和对外权，并且强调了三种权力不得集中在一个人或一个团体手中。法国孟德斯鸠是“三权分立”学说的集大成者，他认为要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。由此可见，西方对于权力的制约大多是建立在三权分立基础上，即国家立法权、司法权、行政权之间相互制约，实行以权制权的方式。而中??经历了五千年封建时期，深受“君权至上”观念影响，外之法家思想的传播， “儒法合流”的形成，一定程度上确立了法的作用，以及法对于权力的制约作用。现阶段依法治国思想深入人心，对于权力的制约不再局限于以权制权，更重要的是要做到以法制权，发挥法律对于权力的监督制约作用。权力与法的关系在于:“权力启动时烙守法律界限，遇阻时寻求法律保障，其另解是，权力在无法律根据时不得推定，有根据时不得越限，遇阻碍时不得放弃”[1] ( P5 )，加强对县委书记权力的法律监督机制建设势在必行。笔者将从立法监督机制、司法监督机制以及行政事务制度化机制三个方面探讨湖北省县委书记权力的法律监督机制。 　　 2.县委书记权力的立法监督机制 　　 法国学者卢梭认为:“统治者是法律的臣仆，他的全部权力都建立在法律之上。同时由于他享受着法律的一切好处,他若强制他人遵守法律,他自己就得更加严格地遵守法律。”[2] ( P65 )要实现对县委书记权力的法律监督，第一步就是要制定完善的利于监督与规范的法律制度。 　　 2.1制定和完善主体性法律制度，规范县委书记的权力 　　 县委书记是公务员队伍中的一份子，是日常行政工作的决策者与实施者，要规范县委书记的权力首先就要明确其应有的职责，以此作为权力实施的准绳。国家于2006年颁布的《国家公务员法》明确了公务员应当履行的义务，对县委书记同样适用。县委书记行使权力必须时刻以《国家公务员法》的规定为准绳，在法律规定的范围内自觉履行权力、实现义务，不得触及法律规定的底线。而对于县委书记权力的监督，也要以此为契机，从县委书记本身应履行的义务为出发点监督其权力的行使，以保证其权力的合法性。 　　 2.2制定和完善程序性法律制度，规范行政行为的实施 　　 众所周知，仅仅有一些尽善尽美的道德律令和实体法律规范而没有相应程序规则，难以将所有的人纳入至善之途。人类不仅需要符合人类共同存在发展的实体规则，更需要有避免错误和偏私的程序规则[3] ( P16)。对于县委书记来说，恐怕更是如此。在当前的行政过程中，县委书记仍然具有一定的影响力，如何才能削弱这种影响力，这就需要依靠法律对县委书记的行政行为予以规范与制约，保证一切行为按程序进行，约束县委书记在重要领域的裁量权。湖北省出台的《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法（试行）》虽然在某些方面约束了县委书记的行为，但是针对行政中的更多行为仍需要应尽早制定出完善的《行政程序法》，用法律规定严格的行政程序，从而削弱县委书记的影响力。 　　 2.3制定和完善监督性法律制度，保障社会舆论对行政权力的监督 　　 一直以来，由于受县委书记和上级纪委的双重领导，县纪委对县