集权式管理纽约版本.docVIP

集权式管理的纽约版本 　　纽约市作为美国经济和金融业最发达的城市，其管理模式的变革一直引领着美国的制度变迁。笔者透过对这里选举制度的考察所看到的地方政府的权力制衡机制，其在美国各地以及其他国家和地区推广和借鉴的潜力不可低估。 　　 　　笔者在纽约市考察期间，发现在纽约这样的实行“强市长－议会”集权式管理的特大城市，实现权力制衡的途径并非只靠多党制、三权分立等在联邦和州通用的模式，而有着自己独特的制度创新。这种创新，是在保证决策效率和市政统筹的前提下，防止权力的高度集中所带来的大量腐败危险。 　　从单一制的“自上而下”的集权式管理模式看，纽约的城市管理体制颇有些类似于我国通行的城市管理方式，也因此，其权力制衡机制更值得国人研究。 　　 　　“信访部门”地位高 　　 　　纽约市在美国属于特大城市，2007年的统计人口有810多万人，下辖5个大区(曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛)，59个社区，339个街道，其中只有街道一级实行自治。大区和社区只是作为市政府的组成部分而存在，基本上是市政府的派出机构。即便如此，5名大区区长和59个社区理事会的成员也都是经由直接选举产生的，从而保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等。 　　纽约市的决策权和财权集中在市长、市政府和市议会手里。市议会由51名成员组成，他们由51个小选区选举产生，也是所在地社区理事会的当然成员。不过，重要的决策由市长、市政府做出。在市政府中，公众利益倡导者(Public Advocate)和审计长的角色相当重要。此二人由直接选举产生，而不是由市长或市议会任命，所以监督起来颇为大胆。 　　 　　笔者在调查中，对纽约市政府中的“公众利益倡导者”这个职位及其功能很感兴趣。这是一个1993年才设立的职位，由原来的议会议长一职演变而来。这个职位在纽约市，地位仅次于市长。与市长和审计长一样，他是纽约市一级仅有的3名全市民选官员之一。对于那些想进一步晋升的人来说，这个职位在提高自己的知名度方面具有很大的吸引力。 　　公众利益倡导者由全体市民直接选举产生，任期4年，可以连任两届。其设有41人的办公室，在纽约市有3个办公地点，专责收集和处理纽约市民的投诉、抱怨、建议、批评等。现在，每个星期这3个办公地点都要协助处理数百件纽约市民的投诉。乍看起来，颇类似我国政府的信访部门；其实不然，因为这个职位在纽约市政府中的地位相当高。 　　作为督导官员，公众利益倡导者不仅是纽约市议会所有委员会的当然成员，有权在市议会上单独或者联署提出法律草案，有权出席市政府所有重要的会议，而且，当市长辞职、死亡或因其他原因丧失履职能力时，公众利益倡导者在代理市长职位序列中排在第一位，第二位是审计长。其代理市长履职，直到下一次特别或者常规的选举选出新的市长为止。 　　此外，公众利益倡导者还有权任一名城市规划委员会的委员，一名全市特殊教育理事会成员，并且可以任命一个委员会来“参与挑选”独立预算办公室的主任。他还是市审计委员会的委员；纽约市博物馆理事会的当然成员；纽约市公务员退休系统理事会的成员――这个系统是纽约市最大的退休系统，到2004年底，其资产总额已达到340亿美元。 　　公众利益倡导者直接服务于加强选民和市政府的联系，他是一个积极的巡视官员，或者说是纽约市民的“看门狗”。由于这个职位与选民的密切接触，因此在选举中通常他得到的普选票不仅比其他候选人多，而且比另行选举产生的市长和审计长所获的票还要多。 　　如果追溯源头，这个传统来自于英国的巡视员制度。我们在马克思的《资本论》中常常可以读到他引用英国工厂巡视员的各种报告。在英国，巡视员是政府或议会任命的。即使在今天，美国的很多公司、非政府组织、报纸杂志、基金会的巡视员仍旧是任命的。但是在纽约市，公众利益倡导者是民选的。民选和任命的最大区别，就在于权力的授予方式发生了根本的转变。公众利益倡导者是政府官员，但是，他又代表着市民与市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建议，向市议会提出议案，这样，他的功能就远远超出了我国传统意义上上传下达的“信访部门”，真正成为了代表人民监督政府和议会的“看门狗”。 　　其实，类似“公众利益倡导者”这样的职位在纽约市不仅在市一级有，在5大区也有。纽约市5个大区的区长所起的作用基本类似于公众利益倡导者。59个社区的理事会，其作用也主要在这个方面。所以，从市级、区级、社区直到街道，纽约市形成了4级市民利益代表网络，来综合实施对政府主要官员和市议员的监督和权力制衡。这种制度安排虽不能完全杜绝腐败现象的发生，但从其1993年设立以来的实践看，这种制度安排确实有效地抑制了腐败的发生。现在，纽约市是美国社会治安最好的城市之一，这项制度功不可没。 　　 　　选务管理有门道 　　 　　考察中，