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政府指导价的法律规制乔占祥诉铁道部春运票价上涨案——政府指导价的法律规制 【案情介绍】 乔占祥是河北三和时代律师事务所的律师。2001年春运期间，乔占祥购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸的两张火车票，票价比平时分别多了5元和4元。乔占祥认为，铁道部春运期间涨价行为没有经过国务院批准，铁道部所依据的国家计委《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》没有法律依据。为此，乔占祥于2001年1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮部分火车票价的行政行为。据了解，铁道部于2000年12月21日向有关铁路局发布了关于2001年春节期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。通知确定，北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%至30%，上浮时间为2001年春节前10天至春节后23天。2001年3月19日，铁道部作出行政复议决定书，认为国家计委有关批复是经国务院批准的，铁道部根据该批复作出春运期间部分客车票价上涨的通知。上浮之前，铁道部听取了社会各界和消费者的意见和建议，票价上浮的范围、时间、幅度均未超越批准的权限范围。因此，铁道部作出的票价上涨通知依据正确、程序合法、内容适当。乔占祥对铁道部的行政复议决定书不服。2001年4月9日，乔占祥向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，诉称：依据《铁路法》第25条、《价格法》第20条的规定，制定火车票价应报经国务院批准，而铁道部2001年春运票价上涨依据的是国家计委的批复，故该票价上浮通知缺乏法律依据；此外，依据《价格法》第23条的规定，票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会，但铁道部没有提供价格听证会的有关文件。所以其作出的票价上浮行为违反了法定程序，属于违法行为。为此，乔占祥请求法院判决撤销铁道部的行政复议决定书，并责令铁道部履行《行政复议法》规定的审查或转送审查的法定职责，撤销铁道部2001年春运期间票价上浮通知。铁道部辩称：铁道部作出的票价上浮通知是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的行为，属于抽象行政行为，依法不能提起行政诉讼；另外，铁道部作出的行政复议决定是维持票价上浮通知的行为，依据《行政诉讼法》的规定，乔占祥不能对维持原行政行为的复议行为提起诉讼。铁道部认为，票价上浮通知是依法作出的，未侵害原告的合法权益，且与原告也没有法律上的利害关系。一审法院审理中认定了下列事实：1994年以来，随着铁路客运市场形势的变化，国务院及其所属的铁路行政主管部门和其他有关部门开始逐步改革并试行引进新的客运价格行政管理体制。为此，1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的有关问题，请示中列出了“允许部分铁路客运票价适当浮动”，“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题，并请示拟将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的问题。同月，国务院以（1999）办2921号批复批准了该请示。2000年7月25日，铁道部根据国务院批准的计价格（1999）1862号请示的要求，以铁财函（2000）263号《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》向国家计委上报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案。同年11月8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格（2000）1960号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》批准了铁道部的上述实施方案。同年12月21日，铁道根据国家计委计价格（2000）1960号批复作出票价上浮通知，通知确定：2001年春节前10天（即1月13日～22日）及春节后23天（即1月26日～2月17日），北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%～30%。据此，乔占祥购买的2001年1月17日2069次列车到磁县的车票多支付５元，购买的1月22日2069次列车到邯郸的车票多支付４元。一审法院认为，铁道部的票价上浮通知是针对有关铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，应认定为具体行政行为，乔占祥作为购票乘客，不是票价上浮通知所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行票价上浮通知而实施的经营行为影响到其经济利益，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，其与票价上浮通知有法律上的利害关系，有权就票价上浮通知提起行政诉讼。铁道部作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即经过市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准。而且，依据《价格法》第2