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2∞5 年第 6期 (总第 127 期) 理论探讨 比.6.2005 G由田在J . No.1271耳还:ORETlCAL INVF.sTIGATION 公共行政行汤失范探究 文长春1，刘堂灯2 (1.黑龙江大学哲学与公共管理学院，黑龙江哈尔滨 15翩。;2 吉林大学行政学院，吉林长春 13∞12) 偏 要:在公共行政管理中，规范性行欢行为是科学行Jlt.、依法行欢、民主行Jlt.得以贯彻实施的必然要求和逗 得前提。然而，实际生活中却存在着大量的非规范，性行政行为，其对公共行政管理产生了严重的消极影响，它是 不符合行政法的基本原则和现代管理基本精神的行政行为的.只有透彻分析公共管理中的非规范性行政行为的 农况、危害及其成园，才能相应地提出治理公共行政的非规范性行政行为的措施，才能保证规范性行放行为的确 立。 关键词:公共管理:非规范性行Jlt.行为:分析 申回分.....:因30. 1 叉民银识码:A 文.编号:10ω-8594(2005)06 -∞17-03 行政行为是公共行政人员代表政府行使权力执行公务的 活动。在公共行政管理过程中.行政机关及公务员往往关注的 是如何迸行行政管理，而对所采用的行政行为的合法性 (1咱timacy)考虑欠缺，从而产生了非规范性行政行为。面对公 共管理，我们不仅应该知道做什么及如何做.更应该明确不应 做什么.唯有知其应为与不应为，才能防止行政权力越位. 才能确保拥有合法性的规范性行政行为的确立，才能避免非规 范行政行为的发生，从而使行政相对人的权利得到保障和救 济。通过对非规范性行政行为的探析，可以为我们提供一个研 究行政行为合法性的新视角。 「一~ 孟德斯坞认为.一切有权力的人都容易滥用权 1 1 1 力，这是一条万古不变的经验，有权力的人们使用权 」斗J 力一直到遇有界限的地方才休止圳，权力需要制约， 行政需要规范。如同政治哲学的首要问题是合法性问题一样， 作为国家意志的执行的公共行政管理部门也必须首先簇受合 法性与正当性的俭视，否则就会出现哈贝马斯所谓合法化危 机.为此任何一种统治都试图唤醒和培养人们对其合法性的 信念i2l o 规范行政是科学行政、依法行政、民主行政的实际体 现，也是行政合法性的必然要求。 公共行政管理中的所有规范 性行政行为都应是体现行政法的基本原则和现代公共管理基 本精神的行政行为。所谓行政法的基本原则，就是根据行政权 力、行政行为、行政责任三个行政法制度本体的基本要素而提 出的有限权力原则、正当程序原则和责任行政原则(3)(PI刷-则}。 公共行政管理的合法性的价值诉求要求规范行政，只有规范性 行政行为才是公共行政管理合法性的逻街前提。 公共行政管 理实践中存在的非规范性行政行为，在此层面就是将指所有越 权、侵权，不遵循合法行政程序、不履行或不适当履行行政责任 收稿日期:2005-06 - 18 的行政行为，不具备合法性的行政行为。但是，组织问题是一 个道德问题，不仅仅是只有技术性的一丽川。罗尔斯认为，正 义为社会制度的首要价值。行政法的基本原则主要关注的是 技术层面即操作层面的合理性，主要是解决行政行为的手段合 法性 ，行政行为的合法性还需要从价值层面予以说明。现代管 理基本精神就是从伦理角度来检视行政是否符合伦理规范，是 否具有价值合法性的方面。个人拥有权利。 有些事情是任何 他人或团体都不能对他们傲的，做了就要侵犯到他们的叙 利。[5J权利形成权力的道德边际约束，权力的道德合法性只能 由叙利来获得解，事，权利制约权力是现代管理精神的基本表 达。传统的管理精神所诉求的是效率优先、权力至上。 而现代 管理精神则发展成为以人为本，权利至上。权为民所用，倩为 民所系，利为民所谋是我国当前对于行政行为合法性之价值 诉求的最集中表达。在公共管理过程中，非规范性行政行为恰 是违背了现代管理精神之权利本位的价值诉求，它表现为技术 理性异化下的做法生硬、行为极瑞、手段简单、违背情理、不计 民生的价值缺失或法除的行政行为。 了解了非规范性行政行为的价值定位之后，我们就可以对 其进行细致的探究。 从行政行为的指向上，我们可以将其分为 内部非规范性行政行为和外部非规范性行政行为。 内部非规 范性行政行为是指向行政机关及行政人员本身。 外部非规范 性行政行为则指向行政相对人。 外部非规范性行政行为按照 其效度又有不作为的外部非规范性行政行为和作为过度 的外部非规范性行政行为。不作为的外部非规范性行政行 为就是行政主体对其职责范围内应管理的公共问题不闻不问， 不作处理。 而作为过度的外部非规范性行政行为是指违背 法律和管理伦理要求的管理力度过强的行政行为。 作者简介:文长春(1970 - ) .男.黑龙江哈尔滨人，黑龙江大学哲学与公共管理学院敏师，吉林大学行政学院悔士生，从事政治 哲