公域之治的转型--对公共治理与公法互动关系的一种透视.pdfVIP

公域之治的转型 一一对公共治理与公法互动关系的一种透视 罗豪才 宋功德、 内容提要 模式选择与公法规则之子公域之洽，犹如一块硬币的两面。国家管理失灵直接推动着由开放 的公共管理与广泛的公共参与整合而成的公共治理模式的普遍兴起，这代表着通过分散权力来集中民意的 公域之治的发展趋势。本文旨在论证公共治理兴起与公法变革之间具有相辅相成、彼此强化的内在关联性: 一方亩，公共治理对公法的依赖性，不仅体现为依靠公法确认一种防止治理失灵的善治目标，而旦体现为通 过公法建构一套自治理莲圈、治理主体、治理行为和治理监督教济机制共同构成的公共治理行动结构;另一方 面，为了适应和顺应公共治理的普遍兴起，我111应当在对公法既有理念、制度与实践加以审视与反思的基础 上，确立一种以回应公共治理为导向的公法制度变革模式，通过重塑公法制度基础、调整公法制度结构、修正 公法移L制来建构一种平衡公法。 关键词公域管理失灵公共治理善治公法转型 由民选的、法定的、或者约定的公共就梅行使公共权力来管理社会共同体、维护公共秩序、提供公共 物品i其实现公壤之治，这是社会得以存续的一个基本前提。公壤之治尽管有多种模式，但国家管理模式 与公共治理模式无疑最具代表性。对于管理，中国的公众和学者恐怕都不会晤生。至于治理，我们 或许因为家喻户晓的综合治理缸乎也不太陌生，但事实上，引进、解释、援引租关注公共治理模念却 为时不久。公共治理中的治理译告 govemance，也有学者将其译作治道吧。在词窃、上，govemance 一词露于拉丁文相吉希措语，原意是控制、引导和操纵，长期以来一直与伊vemment 一词交叉使蜀，主要 用于与国家公共事务梧关的管理活动和政治活动。自从主界银仔在其 1989 年的世界发展援告中首次 使用治理危机这一攘念之后，治理模念便迅速进入政治学、经济学租管理学模野当中，并被黯予各 种含义，出现多种屑法②。按照全球治理委员会于 1995 年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究援 告的定义，治理是指各种公共前或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使梧互冲 突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。弦据指向的不再，治理可以分为两种基本 类型:一是指向怠域的私人治理，例如公司治理;二是指向公共领域的治理，亦器公共治理。有自共黯的 是，公共治理概念在短短数年中贡来居上，一跃成为公共行政学的一个核心范畴。我们梧信，髓着公 共治理与公法互动关系的自益凸显，公共治理这个模念在不久的将来也会成为公法学的一个基本草 ① 国内行政学者对该谓的译法主要有两种z 一是俞可平等将其译作治理:二是毛寿龙等将其译作治道。在日本，有些学者将其泽 作梅治。 ② 英吕学者罗伯特·罗茨将治理概念的用法归结为六种:一是作为最小化臼家的管理活动的治理，它指的是因家削减公共开支，以最小 的成本获得最大的效益。二是作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体郁。三是作为新公共管理的治理， 指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引人政府副公共服务。囚是作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系。五是作为社会-控制体系的治理，指始是政府与民间、公共部门与私人部盯之阔的合作与互动。六是作为组织网络的治 理，指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。参见[英]罗伯特·罗茨:(新的治理)，载俞可平主编:{治理与善治上社会科学 文献出版社筑脂年版，第87-96 页。 3 2彻年第5 摆 中雷法学 畴。本文先行一步，旨在抛砖引玉，希望能够唤起更多的公法学者研究关注这一全新主题。 一、匮家管理失灵推动公共治理兴起 大致说来，公域之治模式主要有三种:一是由匮家作为唯一的管理主体，实行封闭性租单向度管理 的国家管理模式:二是由国家与各种社会自治经织共同作为管理主体，实行半封闭和单向度的公共管噩 模式:三是由