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对法治可比性的评估 　　十八届三中全会关于深化改革的决议当中，特别提出要构建科学的法治建设指标体系和考评标准。就此，我想谈两个问题:一个是法律评估(亦即法治指标体系构设)的前提，就是法治可比性的问题;第二个是法治评估，就是指标体系的设计问题。 　　一、关于法治评估的可比性问题 　　我想，“法治”的概念是由一系列相互联系的特征组成的，包括之前陈光中教授和张文显教授提到的规则之治、良法之治、法律的平等公正实施等等，缺少其中的任何一个环节，这个概念都是不完善的。但是无论在何种意义上，法治都是普遍性与特殊性的结合，都是有界限的。法治评估既要注意普遍性，也要注意特殊性，这就是我们所说的可比性。无论是在国际层面上把中国和西方国家、日本、南韩等国家进行比较，还是在国内层面上对各个省、地区做比较，法治评估都建立在可比性的基础上。可比性的前提当然是共同性，但既然是有特殊性的。世界各个国家、同一国家不同地区的发展基础和水平是不一样的，其经济历史传统是不一样的，就需要做类型化的处理。在中国做法治评估的时候，类型化的处理至关重要。 　　首先，关于规则之治。在中外历史上，法治的概念都意味着规则之治，它是与人治或者自由裁量相对立的。任何规则都起源于没有规则的自由裁量，只是在这种自由裁量反复出现的情况下规则才形成。与人治和自由裁量相比，法治的优点在于对任意的控制、经济和可预期。按照结构功能主义的观点，在一定程度上，法治与自由裁量成反比，政府官员有大量的自由裁量就有较低程度的法治，有较少的自由裁量就有较高的法治。但是也必须看到，自由裁量是不可避免的。大家学法学的都知道，这些情况下需要自由裁量:第一，在没有规则的情况下;第二，规则过时了;第三，规则不清楚或者太原则。我们需要注意的是，法治适于正常的、可预期的社会，而不适于非正常的、不可预期的快速变化的风险社会。在这些社会，规则的作用毕竟是有限的，自由裁量仍然是必不可少的。这就是我想讲的规则之治的界限问题。 　　其次，关于良法之治。法治不仅是规则之治，良法是法治的前提。什么是良法?良法是一种价值评价标准。良法包括这几种要素，一种是科学的评价，它的标准是真与假。比如说，食品卫生、药品安全、建筑质量等等，这样的标准就是科学的标准。第二个是现实主义标准，就是现实与否。尽管有些规则从科学角度上来讲是良法，但是从现实主义标准来看未必如此。比如像北京的禁放令、美国的禁酒令都是如此第三个是价值评价或者说是规范性的评价，这也是一种标准，这就是意识形态标准、历史传统标准。这种标准在进行国际比较的时候是不可避免的。比如西方国家对中国的法治评价就可能是很低的，中国对西方国家和其它一些国家的评价也是很不一样的。这都是不可回避的问题。规范性评价涉及标准的普适性和特殊性问题。所谓特殊性，世界各国在国际评价的时候要承认和尊重不同的模式。比如说我们现在经常讨论的宪制模式，具体而言，它实际包括不同国家机关之间的关系，像西方的分权模式、中国的人大模式;还有中央和地方的关系，像联邦制、单一制和一国两制;在政党关系方面，也有多党制、一党制、一党领导的多党合作制等等。如果你站在某一个标准的基础上来衡量这个国家或者那个国家往往会得出完全不同的评价。但是我认为在法治评估的时候，尤其是在国际视野下进行评估的时候，还是有普适性的。也就是说，在所有的模式中，法治的核心都在于如何控制没有任何限制的权力。无论采取怎样的一种政体和政治制度，如果那种政治制度、那种政体的权力是不可控制的话，那绝不是良法之治。反之，如果能够得到控制，当然它应该是良法之治。 　　再次，关于法治的平等实施。法治不仅意味着它是一个法律规则的体系或书本上的法，而且更重要的在于这些规则应该在社会上实现，应该平等地实施。我想当我们谈到法律的平等实施，应该包括三种:一个是主体的平等，就是平常说的法律面前人人平等，对任何人都应该平等对待;再一个就是空间上的平等，在一国范围内，无论这个事情发生在哪个地方，都应当平等对待;还有一个就是时间上的平等，在法律没有修改的范围内，在任何情况下都应该平等对待。这个就是所谓平等地实施。但是在现实当中，我们又看到了另一面，也就是说很多情况下并非平等地实施。其一，身份平等问题。不同身份主体不同对待，比如对穷人、妇女、少数民族等特殊待遇，在税法、社会保障法、社会责任法领域广泛存在，是一个通行的法则。其二，地区平等问题，社会经济发展水平不同的地区经常是区别地对待。其三，时间平等的问题，我们经常遇到的所谓严打的问题，所谓运动式执法的问题，在警力不足，在我们的力量不足、时间精力不足的情况下，只好这个时间这么做，过一段时间就另一种做法，这也是一种常态。平等实施需要物质保证，这就是人员保证、经费保证、时间保证等。如果没有这些保证的话，不平等、