论地方立法起草主体法律规制的完善.pdfVIP

囡豳囝 目2013年第12期 论地方立法起草主体法律规制的完善 一肖 萍 周 娟 辛振字 《立法法》对立法草案由谁起草并没有做出具体规定，地方立法草案的起草工作缺乏专门的规定。现有 的主要 以法规的执行部门起草的方式，不仅滋生部门保护主义，产生部门利益法制化的倾向，而且导致部门 职能交叉、权责设定不平衡等一系列问题。为了使地方立法起草工作更加规范化、科学化，明确立法起草主 体的资格，确立起草主体的原则，规范起草主体的权利和义务，探索建立独立的地方立法起草机构，并使之 法律化、制度化，是必要的且迫在眉睫。 关【键词】地方立法；起草主体；立法起草 [中图分类号】DF01 【文献标识码】A [文章编号]1004—518X(2013)12—0184—06 基【金项 目】江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项 目 “行政立法责任 问题研究”(JD1347)、江西 省高等学校重点学科建设项 目 肖 萍，南昌大学立法研究中心副主任，南昌大学法学院教授、博士生导师； 周 娟，南昌大学法学院博士生，南昌大学第一临床医学院讲师。(江西南昌 330031) 辛振宇，江西省南昌市西湖区人民检察院检察官。(江西南昌330003) 在我国，立法分为两个阶段：一是立法的准备阶段， 且影响了法律法规的权威。鉴此，笔者拟就地方立法起 有学者称之为非法定立法程序，包括立法规划和立法计 草主体这一问题的破解略抒管见，以求教于方家。 划、法案起草等环节；二是法的形成阶段，即法定的立法 程序，包括法案的提出、法案的审议、法案的表决和通 一 、我国地方立法起草主体法律规制的现状分析 过。立法起草是指由有关机关、组织、人员将拟提交有权 20世纪七八十年代，随着地方立法权的确立，立法 机关审议、表决的法的原型按一定的要求形成文字的活 工作随之成为地方人民代表大会 (以下简称地方人大) 动，_lj(” 其在整个立法活动中处于必不可少的基础性 的中心工作。然而，《中华人民共和国立法法》(以下简称 环节，也是提高立法质量不可或缺的关键环节。然而，由 立《法法》)并未对地方立法程序作出规定，仅要求参照 于现行法律法规对地方立法①草案的起草工作缺乏专门 法律的立法程序进行，具体规定由地方人大制定。各地 的规定，现有的主要以政府部门起草的方式，不仅滋生 在参照 立《法法》的基础上，制定了较为全面、合理的地 了部门保护主义，产生了部门利益法制化的倾向，而且 方立法程序制度和一系列立法工作制度，如2001年5月 导致部门职能交叉、权责设定不平衡等一系列问题，以 21日西藏自治区第七届人民代表大会第四次会议通过 至于司法实践中出现了 法“规打架”、部“门打架”、法“规 的 西《藏自治区立法条例》，2001年2月21日山西省第 管民不管官”等问题，这不仅降低了地方立法的质量，而 九届人民代表大会第四次会议通过的 《山西省地方立法 784 论地方立法起草主体法律规制的完善 条例》，2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第 案起草的现状。这种既做运动员、又做裁判员的状况，给 四次会议通过的浙《江省地方立法条例》等。这些地方性 我们的地方立法带来了一系列的弊端。 法规对包含在立法准备阶段的起草程序，大多数只是附 第一，不利于提高立法质量。政府作为主体起草法 带性地高度概括地规定了 提“出立法议案的主体应该同 规草案时，其起草班子成员主要是政府部门的工作人 时提供法规草案文本”，仅有2001年1月16日重庆市第 员，专家学者、行业组织或其他利益相关方参与很少。这 一 届人民代表大会第五次会议通过的 《重庆市人民代表 种起草主体过于单一，起草班子成员不够广泛的现状， 大会及其常务委员会地方立法程序规定》专章规定了 导致法规草案的起草不能集中