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论行政立法的监督

【摘要】行政立法是特定行政机关获得立法权限之后的行政行为，在其行使行政立法权的过程中，

监督主体对行政立法主体和行政立法过程的监督之于维护公民权利、维护法律威严和统一有十分重

要的意义。本文通过对行政立法和行政立法监督相关概念的阐述，结合我国现行行政立法体制和行

政立法监督体制的发展状况，描述行政立法监督体制中的主要监督主体和主要监督形式，即来自权

力机关、行政机关、司法机关对行政立法的监督及其所存在的监督方式局限、监督力度不足、监督

机制运行不畅等问题。在法学界现有研究成果的基础上，根据问题产生的原因，大量参阅法学资料，

通过理论分析和案例解析的方式，得出本人的一些观点和措施，希望对行政立法监督体制的发展和

完善提供一些建议。

【关键词】行政立法监督

一、行政立法的概念

在行政法学界，对行政立法的含义曾有不同的界定。在西方，由于受分权学说的影响，行政机

关没有立法权，而为了使行政管理活动有效开展以及相关法律法规有效执行，立法机关依照既定法

律，把一部分立法权委任给行政机关。这样，在一定原则范围内，行政机关同样拥有了立法权，因

而行政立法也被称为委托立法或准立法。行政立法行为同时具备了行政性质和法律性质。

在我国，行政立法被分为广义和狭义的概念。我们这里讨论的行政立法从属其狭义概念，即指

特定的国家行政机关依照宪法和法律规定以及权力机关的授权，在自身职权范围内创制、修改、废

止有关国家行政管理的法规和规章的抽象性行政行为。①

根据宪法和立法法的规定，具有行政立法权的国家行政机关包括：国务院，国务院各部委、直

属局及各部委管理的国家局，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市级人

民政府，国务院特批的较大市的人民政府，经济特区市人民政府以及特别行政区人民政府。

二、行政立法监督的意义

行政立法监督是指有权主体依照法定的职权和程序，以国家强制力为保障，对行政立法活动实

施的监管和督察。由于行政机关既是法律的执行者，又是规则的制定者，滥权和违法行为在一定程

度上便更容易发生。为了保证行政立法的公正，各国在授予行政机关立法权的同时，也都注意到对

立法权的制约：制定严格的授权标准，强化立法机关和司法机关的监督。在行政立法过程中，对立

法主体和立法过程的监督，对于保障公民权利和维护法律统一有重大意义。

(一)保障公民和相关组织的权利

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定人群和不特定事务制定的具有普遍约束力的

行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，所以一旦它们违宪、违法或不适当，将会对公民和有关

组织的权益造成广泛和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于

绝对优势地位，而行政相对方处于绝对弱势地位，行政机关“既当选手又当裁判”，因此行政立法一

旦存在缺陷，将直接损害行政行为相对弱势一方，即普通公民和相关组织的权益。所以必须对行政

机关所立之法进行监督和审查。

2013年5月20日，南京市政府法制办举行《南京市行政执法监督办法（草案）》立法听证会，

10名听证代表和20多位旁听市民共议这一强调公众监督的执法监管新规。这10名听证代表，身份

分别是人大代表、政协委员、专家学者、志愿者和其他社会各界人士；而20多位市民，则是和政府

行政执法活动息息相关的个体工商业者、城中村待拆户、交通运输从业者等。面对听证代表提出的

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“违规执法遭处罚后的执行力度及监督不足，可能存在换岗不停职的现象”以及市民代表提出的“拆

迁工作领导小组有城管、公安、法院执行庭长，导致‘运动员兼职裁判’现象的产生”等问题，南

京市政府法制办表示：会将收集到的听证意见汇总至市政府法制办进一步研究修订，新修订的草案

仍将举行公开听证会，来征求各阶层意见，维护公民合法权利。

南京市政府的做法，是一个符合行政立法监督工作原则和精神的案例，在出台新法条、新规章

之前征求民意，尤其是遵从相对方参与原则，接受利益相关群体乃至全体公民社会的监督，对于维

护公民的合法权益有实际意义。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，

保证行政法规和行政规章合理合法运行的过程，又是保护行政相对方合法权益的过程。事前的监督

可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法

权益得到救济。

(二)维护法