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关于非经营性政府投资项目代建制改革探讨 　　［摘 要］非经营性政府投资项目实施代建制，能够有效实现“投资、建设、监管、使用”四分开的管理体制，克服工程项目难以依法建设等问题，对规范政府投资项目建设管理行为，提高政府投资项目管理水平，把政府投资项目建成阳光工程、优质工程和廉政工程有着深远的现实意义。 　　［关键词］代建制 政府项目 体制 法律完善 　　 　　政府投资建设项目一般投资额度巨大，专业性和综合性都非常强，能否顺利完成并发挥预期投资效益，对经济和社会发展具有重要影响。而我国在深化工程建设管理体制改革的过程中，政府项目管理中仍然存在“投资、建设、监管、使用”多位一体的弊端，由此导致项目启动不规范、管理水平低下、“三超”现象普遍、低质量以及腐败寻租等问题。为改变这种现状，国务院2004年7月16日出台了《关于投资体制改革的决定》，其中明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。 　　一、代建制的含义及开展情况 　　1.代建制的基本含义 　　代建制是指通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，对政府投资项目实施建设管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 　　2.目前国内代建制工作开展情况 　　据统计，在全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开展政府项目代建制工作，占68%。代建制模式的选择主要有代建建设模式和代建管理模式两种。前者以北京、上海、宁波等地为代表。即通过竞争或直接委托方式确定专业的代建企业作为代建方，其核心是实现政府投资职能与投资管理职能分离、投资管理职能与工程管理职能分离。其优点是可以引入竞争，提高项目管理公司的专业化水平，降低投资，节约资金；缺点是政府在监管上强度较大、风险较高，并要求有较强的专业技术能力，一些使用单位合理的变更通过行政审批手段较难实现。 　　后者以广东省代建项目管理局、黑龙江省政府项目中心、深圳市工务署等为代表。该模式是组建专门机构由其代替某地区或某行业对政府投资项目进行集中代建。即使用单位提出项目建议后，由代建管理机构担当业主，承担政府投资管理和工程建设管理职能。其优点是方便协调建设中的各种问题，便于政府对该机构的监督和管理，部门间的配合协调可以使一些合理的变更易于实现，代建管理成本相对较低；缺点是要新设机构，需要很好地界定相关部门的权责关系，如果项目过多，对管理力度和水平要求较高。 　　二、代建制取得的成效和存在的问题 　　1.取得的主要成效 　　代建制经过多年实践，初步实现了由“分散、自用自建”的粗放型管理方式向建、管、用分离的集约、规范、专业化的管理方式转变，外行搞基建的局面得以改观；初步实现了项目预算由“软约束”向“硬约束”转变，随意增加项目、提高标准、“搭便车”的现象得到有效控制；初步实现了政府项目管理由低效向高效转变，做到了共享管理资源、降低管理成本、提高管理效能的目的；初步实现了政府项目的管理责任和廉政责任由分散向集中转变，管理人员的自律意识和危机意识更强，便于监督监控，降低了政府项目的监管风险。 　　2.存在的主要问题 　　总的看，政府项目的代建管理工作积累了经验，储备了专业队伍，完善了内控体系，但也暴露出了现有体制不顺畅、法制化没有及时跟进、代建管理机构职能发挥受制约等问题。 　　一是代建机构的法律地位不确定，不具备传统意义上建设单位法律地位，很大程度上影响和削弱了其管理职能的发挥。 　　二是代建机构职能落实不到位，尤其是在项目决策后，还存在项目不能依法依规自动进入代建程序交由代建管理机构实施管理的现象。 　　三是代建制适用的范围不具体，对于投资数额较大的改造项目和参股项目是否管、管到哪？哪些领域和行业的项目管、那些不管？少有明确。 　　四是代建程序不明晰，不少代建管理机构在政府项目审批上只管到初步设计阶段，无法对前期工作和初步设计工作进行必要的前置审查，容易使前期工作不到位。 　　三、深入推进政府投资项目代建制改革的建议 　　1.提高对代建制改革意义的认识 　　代建制是深化投资体制改革、规范政府投资管理的重要举措，有利于打破传统模式下非经营性政府投资项目“投、建、管、用”多位一体的局面，对于明确建设主体责任、规范政府项目管理、控制投资概算、保证工程质量、加强廉政建设等都具有十分重要的意义。 　　2.选择适合地方实际的代建模式 　　国家发改委在《关于推进和规范政府投资项目代建制的指导意见（征求意见稿）》中明确提出，各地可按照代建制的基本要求，自主选择代建模式，也可以不同模式并存。各地可设代建管理机构，负责代建工作的日常管理和协调，已成立专门代建机构的地方，可积极创造条件赋予其管理和协调职能，逐步弱化其具体代建功能。对此，各地应加快研究建立适合本地实际的代建管理体制。