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基于再分配改革与政府转型城乡统筹发展思考 　　城乡社会再分配制度是当前亟须解决的重大现实问题#65377;由于政府是城乡关系的缔造者和新制度安排的供给者,因此它在职能界定#65380;行为规范#65380;约束机制等方面的全面转型是保障社会再分配制度改革顺利进行的必不可少的变迁要素#65377;在所有涉及我国城乡统筹发展的制度中,社会再分配制度改革与政府职能转型的关联度最大#65377;无论是处在制度僵滞状态还是开始制度创新直至最终走向制度均衡,背后始终隐含着政府职能如何转型的问题,而将它视作同一性质的问题抑或一个问题的两个方面,既是深入研究统筹战略的重要方法,也是统筹战略付诸实施的路径依赖#65377; 　　关键词:社会再分配制度;政府职能转型;城乡统筹发展 　　中图分类号:F123．6 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2006)06―0056―08 　　 　　城乡统筹所要破解的种种制度问题是相互关联的整体性“集合”#65377;从历时关联的视角考察,“二元分治”的户籍制度是我国城乡彼此分割#65380;失衡发展的一大根基,其它制度性问题无外乎这一根基的必然衍生#65377;但是自1979年经济体制改革以来,数以亿计的农民工成为城市建设者,他们中有相当部分的人已在城市拥有固定职业#65377;就业人口流动以及农村富余劳动力向城市转移,很大程度上不再受制于传统户籍制度的束缚#65377;换言之,这一制度的“耐久性”与“稳定性”正日趋瓦解,近乎名存实亡#65377;尽管它是与城乡居民的劳动就业制度#65380;社会福利制度关联最强的制度,废止这一制度是推进城镇化#65380;实现人口合理有序流动的必然选择和必要保证,然而从共时关联的层面分析,这一制度已不是阻隔我国城乡差距缩小和影响城乡经济社会统筹发展的最主要障碍#65377;相反,过去曾以此为基础衍生的城乡社会再分配制度开始成为亟须摆上首要日程重新安排的重大现实问题#65377; 　　社会再分配制度改革,本质上是通过对社会成员和各利益主体利益关系的引导#65380;规范#65380;分配和调控,消弭社会矛盾,实现公共利益最大化#65377;在这里,新制度的质量和有效性是至关重要的#65377;由于政府是城乡关系的缔造者和新制度安排的供给者,它一方面需要从代表公众意志的价值观出发,将社会再分配制度的改革定位于切实维护和保障城乡居民的平等权益;另一方面其自身又是个特殊的利益群体,无法回避与其他利益群体特别是弱势群体在利益诉求上的矛盾#65377;因此,政府在职能界定#65380;行为规范#65380;约束机制等方面的全面转型是保障社会再分配制度改革顺利进行的必不可少的变迁要素#65377; 　　 　　一#65380;居民生活福利方面的城乡制度性差距 　　 　　统筹是社会再分配的核心思想#65377;社会再分配制度与城乡统筹发展原本就有渊源上的自然契合和逻辑上的必然联系,所以启动城乡统筹发展当首推社会再分配制度改革#65377;后者可在相当大的力度上将缩小城乡差距的速度大大推进一步,为经济社会的协调发展打下稳定而又长效的心理基础和政治基础#65377;在此基础上,城乡制度系统中其它制度的改革可望产生人们常言的“多米诺骨牌”效应,即制度的关联性变迁#65377; 　　本文认为,体现在城乡社会再分配制度中的统筹应当是利益格局调整的帕累托改进,而最能彰显这一特质的是社会保障制度和公共产品供给制度#65377; 　　严格地讲,我国城乡统筹的社会保障制度改革还没有真正破题,仅从城乡养老保险参保人数看,经济较为发达的东部地区和经济欠发达的中部地区以及经济发展落后的西部地区均无一例外地存在着明显落差,经济较为发达的地区并没有在社会保障制度方面对城乡差距的缩小作出本应有的贡献#65377; 　　在这个问题上,农民工在城市所受到的歧视性待遇最具有典型性#65377;目前全国各大中小城镇务工的农民工已超过2.1亿,并且每年以4.5%即450万人的速度递增#65377;他们已经成为城市“产业工人的重要组成部分”①,大多分布在建筑#65380;保安#65380;环卫#65380;纺织#65380;加工等劳动强度密集的行业和第三产业#65377;如果有全国统筹的社会保障制度的庇护,他们不会感到异己和失落#65377;但现状是,一方面经济发展#65380;产业结构调整#65380;城市进步须臾不可或缺这些填充到劳动密集型行业中来的农民工,因为离了他们这些行业难以发展;另一方面城市社会又在歧视他们,不愿对他们平等相待#65377;近年来,有的城市虽然出台了对农民工实行综合保障的制度,但在具体实施中未能做到与城市职工一视同仁#65377;城市职工每月的社会保障占其个人工资收