对城镇化进程中“村转居”后村集体资产处置困境思考.docVIP

对城镇化进程中“村转居”后村集体资产处置困境思考 　　[摘要]随着上海市郊工业化、城镇化进程的加快发展,土地消耗不断增加,农村土地不断被征用,农村在短期内“村转居”。“村转居”后,由于存在“四种关系”难以厘清,村集体资产管理“两个虚化”,时间跨度长、人员变化大、情况复杂,村集体资产规模比较小等困境,制约着“村转居”后村集体资产的处置。针对这些困境,需要提高有关职能部门和各级领导对这项工作的认识,坚持公开、公平、公正和规范操作的原则,严格程序,尊重村民意愿,一村一案,区别对待。 　　[关键词]村转居;村集体资产;处置;困境 　　[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)07-0036-03 　　 　　随着上海市郊工业化、城镇化进程的加快发展,土地消耗不断增加,农村土地不断被征用,农村在短期内“村转居”。“村转居”特指农民通过土地征用和征收,由农业户口转为城镇户口,动??居住到安置小区或在城镇、近镇购买商品房居住,成为城市居民。区别于单纯村委会建制转为居委会建制。伴随“村转居”而来的是长期积累的、大量的村集体资产和土地征用补偿费用处置的问题。按照现行的基层自治体制,农村村集体拥有一定的财权,自行承担村务管理费用和其他支出;而在城镇社区管理体制下,居委会虽同属于基层自治组织,但没有财权,其运转经费由上级部门或财政予以划拨。对于土地基本征用、征收完毕的村,传统意义上的农村集体所有关系已经瓦解,也意味着要对原属于村民集体所有的资产进行处置,真正落实村民对村集体资产的所有权。农村集体资产的处置已成为城镇化发展中不可忽视的问题。 　　 　　一、“村转居”后村集体资产处置的紧迫性 　　 　　对“村转居”后村集体资产处置,体现着在城镇化进程中,基层民主政治建设从村民自治向城镇居民自治转化的法律及政治取向,所以,处置的方式与结果是对农村集体所有制的现实诠释。这不仅关系到数量庞大的“村转居”新居民的现实利益,也影响到社会的稳定与发展,关系到城镇化的程度。 　　1.“村转居”后集体资产的处置,已经影响到村民民主自治的发展。村民转居民的过程在一定程度上说是一个农民集体失去土地的过程,也是农民脱离农村、脱离土地的过程,农民转为居民、村委会转为居委会自治的过程。在这个转化过程中,村这个有别于居委会的自治组织,经过多年的积累和征地补偿,有一定数量属于村民集体所有的资产。随着村民转居民,原来的村民与村委会之间的关系越来越疏远,村民自治的功能、村民对村委会的监督也越来越弱化,这部分资产必然要加以妥善处理,防止其损失和流失,使村民的利益受到损害。村集体资产处置的滞后,已经影响到了村民自治。以上海市金山区为例,2006年的第8届村民委员会换届选举,按选举意见要求,“凡80%的土地被征用,80%村民动迁,农户不足200户的村,镇(乡)政府可以向区政府申请,由区政府审批可以暂缓选举”,当时有8个村暂缓选举;2009年的第9届村民委员会换届选举,全区有3个村暂缓选举,这3个村都是因为征地问题突出而暂缓,其中一个村自2002年开始,已经连续三届村委会未换届,成为村民自治的“难点村”。有的镇为了避免无限期的暂缓选举,对这种村只好采用并村的方式解决。 　　2.“村转居”后集体资产的处置,已经影响了村民的利益。在调研中我们发现,“村转居”后,村民变成了双重身份,既是居民,又是村民;接受的是双重管理,即居委会和原村委会的管理。有的地方索性是一套人马,两块牌子,一块居委会牌子,一块村委会牌子。遇到基层自治组织换届选举,村民就要参加两次选举,既要参加居住地的居委会选举,又要回本村参加村委会的选举。这样,既增加了管理成本,也没有体现让全体村民享受多年积累的集体资产的好处。调研发现,广大村民共同长期积累起来的集体资产带来的收益,没有体现在共同享受,只是少数村民受益,绝大多数村民的权益无法得到保护。尤其是“以村养居”,居民管理应当由财政支付的费用都转嫁到了村民身上。 　　3.“村转居”后集体资产的处置,在一定程度上影响了城镇化的进程与质量。基于上述原因,“村转居”后,农民不能脱离原有的农村管理,在经济上还沿用农村传统管理体制,即经济组织、行政管理组织职能、服务职能不分,没有真正实现农民向居民的转变、农村城市化的目标。“村转居”后,因为村集体资产处置的滞后,使得转居后的农民具有双重身份,遇到困难和问题,就不知道该找谁。例如,转居村民有的征地动迁后被安置在动迁集中居住小区,有的自主到城镇购买商品房,但他们户籍还在原来的村,小孩上学问题就很大。现在的九年义务教育都是按户籍所在地就近上学,跨区域上学要出数目可观的借读费。找村里解决,村里推辞说,你已经不属于村里管了,找居委会;找居委会,居委会说户籍在哪里就找哪里。 　　4.“村转居