发达国家流域水环境保护规划制度分析.pdfVIP

250环境规划：回顾与展望 发达国家流域水环境保护规划制度分析 宋字宋国君 (中国人民大学环境学院，北京，100872) 摘要：为解决流域环境污染，发达国家普遍实行流域综合管理，制定流域水环境保护规划来协调区域经济发展 与流域环境保护之间的关系。发达国家流域水环境保护规划有严明的立法、统一的机构和完善的制度保障，有 效地解决了流域水污染问题，走上了流域水环境可持续发展之路。本文运用法规体系一实施机构一实施机制分 析框架，从流域规划制度内涵、制度构成和制度内容等方面对发达国家流域规划制度进行深入分析，结果表明 中国应该制定流域水环境保护规划法规、建立代表多方利益的独立流域机构，制定流域水环境保护规划技术规 范，并且中国的流域水环境保护规划制度构建应该是一条自上而下与自下而上相结合的双向路线圈． 关键词：流域规划 规划制度流域管理水环境保护 外部性 松花江事件、太湖蓝藻等重大污染问题引起了中央政府的高度重视，专门针对国家 级重点流域“三河”“三湖”进行专项治理，制定了国家级重点流域“十五”和“十一五” 规划。然而，逐渐恶化的水质状况和日益严重的污染问题表明水污染防治规划的实施并 没有实现规划目标。发达国家在面临同样的流域污染问题时通过制定流域水环境保护规 划进行污染防治和生态保护，使水质状况和流域生态环境有了明显的改善。这样的成就 得益于完善的法规体系、统一的管理机构、规范的规划制定程序和实施机制等构成的制 度保障，保证了规划目标的实现。发达国家的流域规划是以水环境保护为核心目标的， 从流域环境保护角度讲可称之为流域水环境保护规划，而且目前中国的流域管理也是以 流域污染为主要问题，流域规划越来越注重水环境保护与水资源利用的有机结合，因此 本文以流域水环境保护规划制度为题，探讨发达国家成功经验对中国的启示。 发达国家流域规划制度 流域规划制度是为实现流域规划目标，对规划和实施行为进行规范和约束的一系列 规则体系。为流域规划的制定和实施提供制度保障，实现流域的可持续发展。它是明确 水环境保护规划的定位，确定规划体系之间的关系，制定流域规划编制导则，界定实施 机构的职权范围，规定违反规划的惩罚措施，保障规划目标和指标法律效力的一系列制 度安排。发达国家流域规划制度构成包括法规体系、实施机构和制度内容(规划导则、 实施机制)三部分。 发达国家流域规划的法规体系一般包括各国的《水法》和一些国际公约如《欧盟水 框架指令》等。这些法规确定水环境保护在规划体系中的定位，流域规划内容，规划编 第三篇国际经验251 制主体和实施主体，违背规划的惩罚措施；另外一些法规是以流域为单位的法令，如美 国的《田纳西流域管理局法》，澳大利亚的《墨累一达令河流域动议》，加拿大弗雷泽河 流域的《可持续发展宪章》，这些法令通常作为各国建立流域管理机构的法律依据。 实施机构是通过统一的流域综合管理机构实施的。这些流域管理机构一般以环保部 门为主导，由水利、国土资源、城市建设等多部门联合构成，针对全流域的水资源开发 和水环境保护进行管理，拥有独立的财权和事权。 (一)流域规划法规体系 流域规划的法规体系由全国或国际统一的《水法》和按照流域命名的法令两个主要 部分构成。这些法规确定水环境保护在规划体系中的定位，规定流域规划内容，明确违 反规划行为的具体惩罚措施。例如法国《水法》中规定的水资源管理目标中有一半是有 关环境保护的，而且把保护各种水源地和湿地的生态环境放在首要位置。同时要求保护、 防止各种污染和地表水、地下水的水质恢复，以及领土界限内的海洋水域，注重水资源 的开发与保护，保护供应饮用水源地以保证群众的健康和卫生。《水法》中还规定环保目 标在内的总体规划，规划中明确表述水质目标以及要达到目标所要进行的开发活动。有 关水领域的规划和行政决策必须和这些规定相一致或执行得一致。其他的行政决策必须 考虑到这个总体规划。其他各部门、各区域制订规划时都要以这个总体规划为依据，为 纲领。这样～个层级分明，权责明确的规划体系避免了规划之间的冲突，保障了环保目 标的实现。 流域规划实施通常以法律的形式进行规范。法国《水法》中明确规定了流域规划的 编制主体，总体规划的地位、水质目标、与区域及其他规划的关系，和具体的规划实施 手段和计划。更重要的是违反规定和没