加强公众参与、提高环境监管效力.pdfVIP

中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2008) 加强公众参与、提高环境监管效力 宋万忠 (中国政法大学研究生院民商经济法学院2006级6班jB京市海淀区西土城路25号100088) 摘要我国当代环境事故频发、环境污染未得到有力的遏制、环境上访投诉增多，反映出环境监管 存在诸多问题，其深层原因之一为公众参与制度的忽视及缺失。政府无法做到对排污企业的时刻监 管，同时决策中也会因考虑的欠妥而做出失误的决策，只有加强公众参与才能保证环境监管的有效性 ， 以及环境决策的效率。而公众参与的加强有待于公众的知情权、参与权、监督权的保证。 关键词公众参与 环境监管环境决策环境参与权 针对我国当代环境事故频发、环境污染未得到有力的遏制、因环境问题引起的上访投诉不断 增多的现状，国家环保总局副局长潘岳认为，我国环境保护在现行法律法规允许的范围内，行政 手段已经用到了极限，环保新政策的实施需要社会公众的监督…。国家环境保护总局局长周生 贤在有关会议上明确地指出：“当前公众环境意识已显著提高，公众主动参与和监督的愿望十分 迫切，只要引导得当，就会成为推动环保工作的重要力量。” ， 在环境行政过程中加强公众参与，是现代公共行政发展的必然趋势，有利于推动环境决策的 民主化，可以使环境行政执法获得坚实的后盾。环境保护中的公众的广泛参与和支持，对于环境 保护部门减轻压力，推动环境保护事业的顺利发展具有重要意义旧J。关注公众参与在理论及实 践中的所扮演的重要角色，有助于发挥公众参与的积极作用，从而提高环境监管的有效性，保证 环境决策的效率，避免更严重的环境问题发生。 一、公众参与的含义及其地位 公众参与，是指与决策具有一定利益或者法律上的利害关系的人或群体，通过一定的程序或 途径表达各自意见，参与并影响最后决策的制度及原则。不同的学科已愈来愈重视公众参与的研 究：政治学领域，尤其20世纪90年代兴起的治理与善治理论，视公众参与为善治不可或缺的要 素；行政法领域，公众参与成为解脱行政过程因“政治化”变化而引起合法性困境的有力解释； 在环境法领域，实质意义的环境权理论迟滞不前，而程序意义的环境权在实践中得到发展，公民 的环境知情权、参与权、监督权得到理论及实务界的重视。 、 。 在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担越来越多和越来越重要的公共 管理职能。这种由民间组织独立从事的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理 活动，即为治理(governance)。治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一定 既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要的过程旧J。善治(goodgovernance)，概 括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生 活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态【4】。治理和善治的 过程中，公众的充分有效参与不可或缺。 行政法本质上可以理解为一个解释行政活动合法性的框架：非民选的、无需对选民负责的行 政系统及其官员，其行使权力的活动如何才能具有合法性(1egitimacy)J。在当代行政过程中， 自由裁量因素的泛滥；行政不再是对立法指令简单的“执行”而是基于目标而展开的“管理” 过程，积极行政成为当代行政法最大的特点——行政过程的“政治化”成为传统“行政法模 式旧卜’“合法化”解释的困境。北京大学王锡锌副教授系统梳理了有关公众参与的理论学说后， 提出如下观点：在一个越来越“政治化”的行政过程中，由于行政权的行使不可避免地涉及各 第五章环境监督管理制度建设 ·2019· 种利益的权衡和选择，这种权力行使的合法化，在很大程度上将依赖与各种利益的充分表达和有 效参与]。公众参与模式成为行政过程合法化的新的理论和制度框架。通过建立一种公平代表、 有效参与的“制度过程”(institutionalprocess)，搭建各种利益表达、交流、协商、妥协的平台， 并在此过程中使行政政策和决定合法化，成为一种对现实需要的制度性回应¨。。 环境权理论是环境法中比较重要的理